Brèves remarques sur l’arrêt Centre for Law Economic and Policy of East African Integration (CLEP East Africa) vs The Attorney General of the Republic of Kenya and The Secretary General of the East African Community, rendu le 24 novembre 2025 par la Cour de Justice d’Afrique de l’Est (CJAE)
Conformément à l’article 39 du Traité révisé de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), la Cour de Justice (CJAE) peut, dans toute affaire qui lui est soumise, rendre une ordonnance prescrivant des mesures provisoires qu’elle juge nécessaires. La Chambre d’instance de la Cour a fait usage de ce pouvoir, le 24 novembre 2025, au bénéfice de la demande n° 7 introduite le 15 février 2024, par le Centre for Law, Economic and Policy of East African Integration (CLEP East Africa) contre le Procureur Général de la République du Kenya et le Secrétaire Général de la CAE.
La présente action avait pour but la suspension de la mise en œuvre de l’Accord de Partenariat Économique (APE) Kenya-UE, en raison de la violation des articles 5(2), 6(d), 7(2), 8(1)(c), 8(3)(c), 29, 70, 75,76, 116, 130 et 151 du Traité, 2(4)(c), 12 et 37 du Protocole sur l’établissement de l’Union douanière, 37 du Protocole sur l’établissement du Marché commun et 4(2) du Protocole de la ZLECAf sur le commerce des biens.
Les principaux griefs soulevés par la demanderesse sont les suivants : a) défaut de notification par le Kenya du nouvel APE Kenya-UE négocié en 2023, à la RDC et au Soudan du Sud (nouveaux membres de la CAE n’ayant pas participé à la négociation de l’APE CAE-UE en 2014) ; b) l’irréparabilité du préjudice à subir par une compensation adéquate compte-tenu des tendances du marché, en ce que l’APE attaqué constitue une menace pour les espèces protégées ; c) la nécessité de préserver l’équilibre des inconvénients, afin qu’en faisant droit à la présente action, la Cour contribuerait à garantir le substratum des débats de fond, portant sur la « communautariété » de l’APE.
Dans sa défense, le Kenya a conclu au rejet de la demande, motif pris de ce que le demandeur n’avait pas réussi à établir qu’il subirait un préjudice irréparable qui ne pourrait pas être compensé par l’octroi des dommages-intérêts, si la mesure sollicitée n’était pas accordée. Il poursuit en relevant qu’il a fait une application de la Résolution du « Summit » selon laquelle tout pays au sein de la CAE pouvait conclure un APE, et tout autre pays peut s’y joindre ultérieurement sur la base du principe de géométrie variable. En ce qui concerne la mise en balance des intérêts en cause (équilibre des inconvénients), le Kenya a soutenu que l’équilibre penchait en faveur du statu quo, dans la mesure où le litige étant d’intérêt général, la demande introductive d’instance manquait de rapporter la preuve de ce qu’un des États partenaires de la CAE, avait signifié l’absence de son consentement ou encore évoqué l’application irrégulière du principe de géométrie variable.
L’État défendeur n’a pas manqué de souligner qu’il s’était déjà engagé sur le plan diplomatique, en signant et ratifiant l’accord querellé, respectivement les 18 décembre 2023 et 24 avril 2024, exprimant de ce fait, sa souveraineté.
Le Secrétaire Général de la CAE, a quant-à-lui rejoint dans sa défense, l’État mis en cause, sur le caractère non fondé du préjudice irréparable allégué. Pour lui, la demanderesse contestait des questions qui avaient été exhaustivement examinées par la 21e session ordinaire du « Summit » et une décision avait été prise au paragraphe 9 du communiqué y relatif, acceptant l’utilisation du principe de géométrie variable. Mieux, il estimait que partant de l’équilibre des inconvénients, le Kenya qui avait déjà signé et ratifié l’APE contesté, était la partie qui subirait le plus d’inconvénients si la Cour venait à faire droit à la demande du requérant.
Cette demande de sursis à exécution de l’APE pose des problèmes de théorie du droit communautaire qui ne relèvent pas toutes de l’office de la Cour statuant comme juge du sursis. Il s’agit notamment de la question de la répartition des compétences entre la CAE et ses États partenaires, la communautarisation des compétences en matière de politique commerciale, la conformité de l’APE au droit de la CAE, la protection juridictionnelle de l’ordre juridique de la CAE, la viabilité de la libre circulation des biens et des services dans la CAE, la primauté du droit primaire CAE sur les engagements juridiques externes à la CAE, la place des accords bilatéraux des États partenaires dans la hiérarchie des normes CAE ainsi que le respect de l’équilibre institutionnel dans la CAE.
Toutefois, sous son manteau de juge du sursis à exécution, la CJAE se devait de vérifier que les conditions d’octroi de la mesure sollicitée étaient réunies. Le fil d’Ariane suivi par la Cour permet à l’analyste de capturer une image du niveau d’intégration en Afrique de l’Est (I) et de percevoir le message (II) qu’elle a entendu envoyer sur le rôle du juge dans l’édification d’un droit communautaire fort.
I. L’image du niveau d’intégration en Afrique de l’Est
La lecture de l’arrêt du 24 novembre 2025 ne laisse pas le choix à toute plume qui s’intéresse aux dynamiques d’intégration sur le continent africain, sur les points marquants suivants :
a) La saisine individuelle de la Cour pour un motif d’intérêt général communautaire :
L’une des observations marquantes dans la présente espèce est l’identité du requérant. Il s’agit d’une société à responsabilité limitée constituée en République d’Ouganda, qui se décrit comme un Think Tank et un centre de recherche sur le processus d’intégration de l’Afrique de l’Est. Il s’agit donc d’une entité de la société civile ougandaise, qui porte à la connaissance de la Cour et dans l’intérêt de la Communauté, les agissements d’un État dont elle n’est pas originaire, lesquels portent atteinte à la viabilité du marché commun est-africain. C’est donc un signe de vitalité de l’intégration en Afrique orientale. Ce qui a fait dire à plusieurs analystes que l’Afrique de l’Est apparaît comme la région du continent la mieux intégrée[1]. Une réalité qui replace au centre du débat sur l’intégration africaine, le rôle moteur que devrait jouer le secteur privé dans la formulation et la mise en œuvre des politiques et programmes d’intégration. S’il convient de relever que les traités de la plupart des Communautés économiques régionales n’abordent pas spécifiquement la question de la participation du secteur privé, il n’en est pas de même pour celui de la CAE, qui lui accorde une place de choix aux articles 127 à 129.
b) La défense du Secrétaire Général de la CAE détournée de l’intérêt général communautaire :
En outre, selon l’article 67 du Traité révisé de la CAE, le Secrétaire général agit dans l’intérêt général de la Communauté. Seulement, à l’analyse de sa défense, notamment son argumentaire sur la balance des inconvénients, cette autorité se montre plus soucieuse de la réputation diplomatique du Kenya vis-à-vis de son partenaire européen.
c) Les non-dits de la demande de sursis : la déloyauté communautaire et la légitimité de la CJAE :
Par ailleurs, la présente cause est une illustration de la dénonciation de la déloyauté des États partenaires au sein de la CAE. Elle sonne comme un rappel au passage de l’obligation négative découlant du principe de coopération loyale mise à la charge des États partenaires, par l’article 8 (1) (c) du Traité révisé[2].
Au-delà du constat d’une culture juridique communautaire solidement ancrée dans cette région du continent, il convient de se rendre compte qu’à l’inverse, il se dessine une véritable stratégie juridictionnelle. Cette dernière mérite d’être appréciée dans son double mouvement, tendant à solliciter le prononcé d’une mesure provisoire dans l’attente d’une décision au fond. Toute chose qui renseigne sur la confiance qu’ont les ressortissants est-africains en la CJAE.
Aussi, l’intérêt général communautaire est apparu comme un repère dans les agissements voulus des acteurs du système d’intégration, en même temps que le principe de géométrie variable a été excipé par les défendeurs comme un tempérament à la rigueur du tarif extérieur commun (TEC) que sont tenus d’appliquer les États partenaires aux produits importés au sein de la Communauté.
À travers cette image du niveau d’intégration dans la région, la CJAE a envoyé un message qui mérite d’être décrypté.
II. Le message de la Cour de Justice d’Afrique de l’Est
La CJAE dans son arrêt du 24 novembre 2025 a envoyé un message aux sujets de droit communautaire et à leurs différents partenaires.
a) Le juge des mesures provisoires a des pouvoirs limités :
La Cour dans son office a pris le soin d’éviter de préjuger au fond, en estimant qu’il est impératif de s’abstenir de discuter des aspects qui touchent aux mérites ou aux démérites du recours principal dont découle la demande de sursis. En effet, la Cour a jugé qu’elle ne pouvait sans excéder ses pouvoirs de juge du provisoire, discuter de la question de savoir si le Kenya a conclu un nouvel accord (celui de 2023) ou a apporté des modifications à l’APE préexistant (celui de 2014 entre la CAE et l’UE). C’est pour la même raison que la Cour s’est refusée de discuter de la question de savoir si l’APE constituait ou non, une mise en œuvre du principe de géométrie variable.
b) L’octroi d’une mesure provisoire est conditionnée :
La Cour soumet l’octroi d’une demande d’injonction provisoire à un test en trépied. Les trois séquences du test se conçoivent ainsi qu’il suit : le passage à la deuxième séquence ne peut être abordée que si la première est satisfaite, et la troisième si après la deuxième, le doute perdure dans l’esprit de la Cour. Premièrement, la Cour doit être convaincue qu’il existe une question sérieuse à juger dans la requête au fond introduite par le demandeur. Deuxièmement, ce dernier doit justifier la survenance d’un préjudice irréparable, qui ne serait pas adéquatement compensé par une indemnité. Troisièmement, la Cour doit déterminer où se trouve l’équilibre des inconvénients, si elle a encore des doutes.
c) Le contenu de la notion de préjudice irréparable :
Rappelant le principe énoncé dans l’espèce Giella vs Cass ran Brown & Co Ltd [1973] EA 360 reprise dans sa jurisprudence Mbidde Foundation Ltd and Rt. Hon. Margaret Zziwa vs Secretary General of the East Africa Community and Attorney General of Republic of Uganda, EACJ Application No. 5 of 2014, la Cour a précisé que l’objet de l’injonction provisoire est de protéger le demandeur contre un préjudice résultant de la violation de son droit pour lequel, il ne pourrait pas être adéquatement compensé en dommages et intérêts, si le risque encouru était résolu en sa faveur dans le recours au fond. Cependant, la demande d’injonction provisoire doit être mise en balance avec le besoin correspondant du défendeur d’être protégé contre un préjudice résultant de son empêchement à exercer ses propres droits légaux pour lesquels, il ne pourrait pas être adéquatement compensé en vertu de l’octroi de la mesure sollicitée, si le risque encouru était résolu en faveur du défendeur dans la cause au fond.
d) Le « verdissement » du préjudice irréparable :
De l’avis de la Cour, l’environnement, une fois endommagé, est rarement réparé (African Network for Animal Welfare (ANAW) vs The Attorney General of the United Republic of Tanzania, EACJ Reference No. 9 of 2010). À la croisée des enjeux climatiques, du développement économique des États du Sud et des intérêts capitalistes des investisseurs du Nord, la Cour fait écho à la « la logique préventive qui structure la protection de l’environnement »[3], rappelant aux acteurs de l’intégration, l’avis du 23 juillet 2025 rendu par la CIJ sur les « Obligations des États en matière de changement climatique ».
Sur ce point précisément, la Cour a jugé que le demandeur était parvenu à démontrer que l’APE attaqué a un impact négatif sur l’environnement, autant qu’il porte atteinte à la biodiversité. Toute chose qui ne pourrait être compensée et réparée par le paiement des dommages-intérêts. La position du juge est confortée par le fait que les défendeurs n’avaient pas pu établir les modalités d’évaluation du quantum de la compensation du préjudice écologique et son bénéficiaire, d’autant plus que le recours au fond était introduit dans l’intérêt de la Communauté.
En effet, le dommage écologique est « celui qui porte atteinte à l’ensemble des éléments d’un système et qui par son caractère indirect et diffus ne permet pas en tant que tel d’ouvrir droit à réparation »[4] en raison de la divergence des conceptions doctrinales sur l’identification de la victime d’un tel dommage, entre l’Homme et son environnement. Les dommages écologiques se singularisent par leur irréversibilité[5], l’accumulation de leurs effets et de leurs nuisances, leur manifestation au-delà du voisinage, la nature collective de leurs causes et de leurs effets, le caractère diffus de leur manifestation et l’interconnexion qu’ils créent entre l’atteinte à un élément naturel et celle des droits des individus.
En reconnaissant le caractère irréparable du préjudice écologique à venir, la Cour procède ainsi à un « verdissement » de son office, preuve de ce qu’elle est fille de son temps.
e) L’octroi de la mesure de suspension en l’espèce est consensuelle :
La Cour a dit pour droit que le fait pour le Kenya d’avoir plaidé le statu quo dans la présente cause, rejoignait la demande de sursis de l’APE formulée par la demanderesse. Ainsi, la défense kenyane apparaît à l’analyse du raisonnement du juge, comme une défense en blanc. L’Etat kenyan aurait pu donc s’en passer dans la mesure où sa défense ne constituait pas une conclusion contraire aux écritures de la demanderesse, à laquelle il était pourtant tenu de répondre.
f) La protection juridictionnelle de l’ordre juridique communautaire :
Sans se laisser rattraper par l’enjeu politique et diplomatique que le Kenya et le Secrétaire général de la CAE ont subrepticement voulu faire peser sur elle, la CJAE a été au rendez-vous de sa vocation de garante de la cohérence systémique. Elle y est parvenue par le biais de la dimension argumentative de sa motivation, insistant sur ses précédents jurisprudentiels et sur le conséquentialisme ainsi que le dialogue des jurisprudences auxquels elle souscrit[6]. Le juge d’Arusha a fait fi des sirènes politiques et diplomatiques qui sifflaient, au profit de la réalité des faits contenus dans son dossier de procédure. Il est demeuré fidèle à la règle de droit, en évitant le sable mouvant des tensions entre souveraineté des États membres et intégration économique car, le juge de l’injonction provisoire n’a pas le pouvoir de se prononcer sur de telles questions. Avec sagesse et dextérité, il a également su se débarrasser de la pression médiatique attachée à une telle affaire. Aujourd’hui, l’audace de sa plume lui a permis de se faire connaître par les autres Afriques.
g) Le juge de l’injonction provisoire peut lier le juge du fond :
En jugeant que la mise en œuvre de l’APE contesté fait courir un préjudice irréparable à la Communauté, eu égard à la menace encouru par l’environnement et la biodiversité, le juge de l’injonction provisoire a, immanquablement, réduit la marge d’appréciation du juge du fond.
L’enfermant ainsi dans une forme insidieuse mais évidente de compétence liée, le juge de l’injonction provisoire conduit l’analyste à s’interroger de la sorte : le juge du fond peut-il sans remettre en question la ratio decidendi de l’arrêt du 24 novembre 2024, se prononcer en faveur de la « communautariété » de l’APE Kenya-UE ? C’est une question à laquelle, devra également répondre la formation collégiale dans le silence de ses délibérations.
De notre point de vue, le juge du fond se retrouve pris dans l’étau de la protection de l’environnement et de la biodiversité de la Communauté, qui apparaît comme une ligne rouge tracée par le juge de l’injonction provisoire. En tout état de cause, la CJAE a certainement l’occasion d’agir de manière directe sur les comportements politiques et diplomatiques d’un État-locomotive de la Communauté comme le Kenya, afin de rappeler l’intangibilité et la primauté du Droit communautaire. Or, « [p]our que la Cour émerge en tant qu’acteur politique, il [faut] qu’elle soit saisie, il [faut] que d’autres acteurs acceptent qu’elle devienne un pouvoir fort et qu’ils la sollicitent »[7]. C’est dans cette dynamique que s’inscrivent fort heureusement, les saisines opérées par le CLEP East Africa, ouvrant ainsi la voie au contrôle juridictionnel des engagements communautaires du Kenya. La suspension de la mise en œuvre de l’APE Kenya-UE, fait indubitablement peser une suspicion quant à sa « communautariété », qu’il appartiendra au juge du fond d’infirmer ou de confirmer.
REFERENCES
[1] VENOT Amandine, « Communauté d’Afrique de l’Est : un rêve d’intégration empreint de contradictions », National Geographic, 4 février 2025. Disponible en ligne : https://www.nationalgeographic.fr/histoire/geopolitique-strategie-regionale-communaute-afrique-est-un-reve-integration-empreint-de-contradictions (consulté le 2 décembre 2025).
[2] « The Partner States shall: abstain from any measures likely to jeopardise the achievement of those objectives or the implementation of the provisions of this Treaty ».
[3] NKILI MBIDA Eugène P.P et BOUYAYACHEN Sanae, « L’investissement ‘vert’ dans le lac Victoria : nexus entre une démocratie environnementale et un impératif de développement économique », RIDE, 2025, p. 89.
[4] PRIEUR Michel, Droit de l’environnement, Paris, Dalloz, 8e éd., 2019, p. 1287.
[5] L’on ne reconstitue pas un biotope ou une espèce en voie de disparition ; lire PRIEUR Michel, « L’irréversibilité et la gestion des déchets radioactifs dans la loi du 30 décembre 1991 », Revue juridique de l’environnement, 1998, numéro spécial : « L’irréversibilité », pp. 125-130.
[6] NKILI MBIDA Eugène P.P, La juridictionnalisation du droit communautaire en Afrique centrale et orientale : cas de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale et de la Communauté d’Afrique de l’Est, Thèse de doctorat, Université de Yaoundé II, 2024, § 1797, p. 551.
[7] SAURUGGER Sabine et TERPAN Fabien, « La Cour de Justice au cœur de la gouvernance européenne », Pouvoirs, 2014/2, n° 149, p. 66.
Par Eugène Pascal Parfait NKILI MBIDA, Ph.d en Droit public, Université de Yaoundé II, Magistrat, Arbitre agréé à la CACOM, Président de la Société Africaine de Droit Communautaire, Associate Fellow au Centre d’Études Régionales Africaines.
