Quelques remarques sur le 68^e sommet des Chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO à partir de son communiqué final 

Les moments les plus scrutés de la vie institutionnelle de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) sont incontestablement les moments de retrouvaille des Chefs d’État et de Gouvernement de cette dernière. Il en est ainsi au regard de la part prépondérante de l’organe suprême dans le concert institutionnel de la CEDEAO, lui qui est à la fois – tout au moins dans les faits – le métronome et le soliste du chœur de l’organisation. Ces instants miroirs de la dynamique de l’organisation sont traditionnellement sanctionnés par des communiqués finaux, que la portée historique hisse au-dessus de simples déclarations protocolaires[1]. Il n’y a donc pas un meilleur instrument pour prendre le pool de l’organisation que son communiqué final, censé refléter son état général. Que nous révèle alors le communiqué final du sommet des chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO tenu le 14 décembre, à quelques pas de franchir le deuxième anniversaire du retrait conjoint de trois de ses anciens membres qui se sont regroupés dans la Confédération de l’Alliance des États du Sahel ? Ce sommet est d’autant plus à scruter qu’il survient à peine une semaine après un putsch manqué au Bénin et un peu plus de deux semaines d’un autre putsch plutôt réussi en Guinée Bissau[2].

Après le retrait surprise – avec effet immédiat – des États membres de la nouvelle Alliance des États du Sahel (AES) de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en janvier 2024, beaucoup avait parié sur la disparition programmée de la CEDEAO, tant l’onde de choc a été violent. Après un incessant ballet diplomatique, suivi d’incessants rappels des brebis galeuses à rejoindre l’enclos de la CEDEAO, les dirigeants de cette communauté semblent s’en être faits à l’idée d’un divorce irrémédiable et résolus à poursuivre le chemin de l’intégration, même ainsi amputés.

Si à l’occasion du sommet de décembre 2024, le sommet des Chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO a paru prendre acte du départ, ce n’est qu’à l’occasion du Sommet de décembre 2025 que la nouvelle situation semble définitivement actée. Ce sommet sonne ainsi la fin des espoirs du retour de l’enfant prodige et marque l’instauration d’un sentiment de résignation de la communauté, vis-à-vis de l’AESexit[3] (I). Mais, pas que. Car, l’AESexit n’est que l’arbre qui cache la forêt dense des enjeux et défis auxquels la CEDEAO fait face. De ceux-là, l’enjeu de la sécurité et celui de la démocratie sont immanquablement les enjeux les plus mis en exergue par le départ des trois pays du Sahel. Cette résignation, c’est sans doute le prix de la résilience, une résilience qui transparaît également entre les lignes du Communiqué final (II).

1. De la résignation

En filigrane du texte du communiqué final du sommet de ses chefs d’Etat et de Gouvernement de décembre 2025, la CEDEAO affiche une certaine résignation, une résignation non seulement de la défection – consommée – des États membres de l’AES de ses rangs (A), mais également des vicissitudes politiques en Afrique de l’Ouest qui ont conduit à ce départ (B).

A. Résignation face au retrait consommé des États membres de l’AES

Face au retrait des États membres de l’AES, l’heure n’est plus aux supplications. La transition institutionnelle de ce départ est actée et l’heure est plutôt à la normalisation, voire à la pacification des relations de la Communauté avec le nouveau bloc « AES ».

En rappel, un an plus tôt, à sa 66^e session ordinaire, la Conférence, tout en déclarant que, « conformément aux dispositions de l’article 91 du Traité révisé de 1993, les trois pays cesseront officiellement d’être membres de la CEDEAO à partir du 29 janvier 2025 », n’avait pas manqué de prévoir « la période du 29 janvier au 29 juillet 2025, comme période de transition, au cours de laquelle les portes de la CEDEAO resteront ouvertes aux trois pays », manifestant ainsi l’espoir d’un retour en arrière des dissidents. La 67^e session, sans en faire cas, avait constaté qu’aucune volonté de retour ne s’était manifesté et avait commencé à entériner les arrangements institutionnels causés par ce départ, avec la relocalisation des institutions communautaires dont le siège se trouvait dans les États concernés par le mouvement de retrait. Seule l’Organisation Ouest Africaine de Santé (OOAS), dont le siège se trouvait au Burkina Faso, n’avait pas fait l’objet d’un consensus quant à son nouveau site. La Conférence a clos ce chapitre, en décidant que le siège de l’OOAS sera transféré en République de Côte d’Ivoire. Au passage, la Conférence entérine la répartition des postes de responsabilité au sein des institutions communautaires[4]. Les traces des anciens membres de la Communauté que sont le Mali, le Burkina Faso et le Niger disparaissent ainsi de plus en plus des institutions communautaires[5]. C’est à croire que « la rencontre entre le Président de la Commission et les ministres des Affaires étrangères des trois pays sur les modalités à mettre en œuvre pour assurer une séparation sans heurts tout en préservant les acquis de l’intégration régionale dans l’intérêt des populations de la région » a porté fruit, comme s’en était félicitée la Conférence à son 67^e sommet »[6].

Ce dépassement de la frustration du fait du départ inattendu a auguré, semble-t-il, une normalisation des relations de la CEDEAO avec le bloc de l’AES. La normalisation est, avant tout, formelle, avant d’être substantielle. Formellement, la Conférence évoque, dorénavant sans gêne, le terme « AES », ce qu’elle s’était refusée dans les premiers moments de la rupture pendant lesquels la CEDEAO rechignait à dialoguer avec le groupe en tant que tel. D’un point de vue substantiel, la CEDEAO amorce une nouvelle ère de relations avec ses anciens membres. Ainsi, le Communiqué laisse-t-il voir la réadmission du Burkina Faso, du Mali et du Niger, dans le Groupe Intergouvernemental d’Action contre le Blanchiment d’Argent en Afrique de l’Ouest (GIABA), l’une des institutions spécialisées de la CEDEAO, comme « membres hors-CEDEAO »[7]. C’est dans la même veine que la Conférence a approuvé la résolution du Conseil des gouverneurs de la Banque d’investissement et de développement de la Communauté (BIDC) relative à la « poursuite de la participation des pays de l’AES à la Banque en tant que membres non-régionaux » et du maintien du personnel ressortissant de ces États au sein de la Banque[8]. Entre les deux blocs, il n’y a plus d’inimitié, une collaboration constructive s’instaure. La CEDEAO a vraisemblablement refermé la plaie laissée par le départ des membres de l’AES.

Au-delà du départ de l’AES, une forme de résignation gagne la CEDEAO face aux vicissitudes politiques qui caractérisent la région ouest africaine.

B. Face aux vicissitudes politiques en Afrique de l’Ouest

La résignation de la CEDEAO porte aussi sur la réalité implacable de la sous-région, aux antipodes des idéaux promus par l’organisation régionale, notamment la question démocratique qui demeure au cœur des principes de convergence constitutionnelle qu’elle avait souhaitée pour ses membres et, surtout, qui est au cœur du Protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance[9]. Pour rappel, le point de rupture entre les États membres de l’AES et le reste de la CEDEAO a porté sur l’interprétation et/ou l’application dudit Protocole. Pour la Communauté, tout changement anticonstitutionnel de gouvernement qui remet en cause le principe démocratique devait être durement sanctionné, et c’est ce que la Communauté a fait contre le régime de Tiani, à la prise de pouvoir de ce dernier au Niger, comme elle l’avait fait pour le Mali et, dans une moindre mesure, pour le Burkina Faso. Pour la Communauté, au-delà des sanctions économiques, dont l’efficacité n’est pas toujours avérée, elle pourrait recourir à une intervention militaire pour restaurer l’ordre constitutionnel. Cette doctrine qui a été avancée par la CEDEAO, à l’ère de Tiani, n’a curieusement pas été invoquée avec la rupture du processus électoral orchestrée par l’armée bissau-guinéenne, à la veille de la proclamation des résultats des élections. Alors que la CEDEAO dispose d’une force positionnée en Guinée Bissau[10], la menace d’intervention militaire n’a pas été évoquée à un seul moment. Certes, comme à son accoutumée, la CEDEAO a procédé aux traditionnelles condamnations et suspension du pays des instances de la Communauté, en faisant injonction aux putschistes de rétablir l’ordre constitutionnel et de permettre le parachèvement du processus électoral. Au sommet, les chefs d’État et de Gouvernement se contentent de réitérer les décisions prises par le Conseil de Médiation et Sécurité (CMS) tenu le 27 novembre. Ils demandent notamment la libération des prisonniers du putsch ainsi que « la mise en place d’une transition de courte durée dirigée par un gouvernement inclusif reflétant la diversité du paysage politique et de la société de la Guinée Bissau, chargée d’entreprendre des réformes constitutionnelles, juridiques et politiques et d’organiser des élections crédibles, transparentes et inclusives »[11]. Un pareil ton paraît bienveillant à l’égard du coup d’État. Moins de trois semaines après le putsch, la CEDEAO semble ainsi avoir pris acte du coup d’État et renoncé à sa demande de première heure, à savoir celle de poursuivre le processus électoral que sa mission d’observation avait considéré comme transparente et crédible. La CEDEAO a perdu un peu de sa fougue, comparée à celle de la va-t’en guerre de l’après putsch au Niger. La même tempérance se lit dans les rapports entre la CEDEAO et la Guinée du Général Mamadi Doumbouya.

Il n’est nul besoin de rappeler les débuts houleux des rapports entre l’ex-colonel et la CEDEAO, au lendemain du coup d’État contre Alpha Condé en septembre 2021. Entre condamnations, suspensions, menaces de toute sorte et négociations, le Général Doumbouya s’en sort victorieux de son bras de fer avec les institutions de la Communauté. Alors qu’à son arrivée au pouvoir, il avait promis une courte transition et, surtout, la remise du pouvoir aux civils après avoir effectué les réformes nécessaires, le Général est aujourd’hui candidat à l’élection présidentielle du 28 décembre 2025 et semble sûr de l’emporter, après avoir pris le soin de tamiser les présidentiables. A propos, le Communiqué relève que « la Communauté note avec satisfaction les progrès significatifs accomplis dans le processus de transition, qui devrait aboutir à l’élection présidentielle du 28 décembre 2025, à la suite de la tenue pacifique et réussie du référendum constitutionnel du 21 septembre 2025, dont les résultats témoignent d’un large soutien à l’adoption d’une nouvelle Constitution ». C’est à croire que le putschiste a mué en un démocrate qui conduit la transition à la grande satisfaction de la Communauté.

En réalité, cette quasi-sanctification du régime du Général Doumbouya n’est rien d’autre qu’une autre manifestation de la résignation de la CEDEAO face à la complexité politique de la région ouest africaine que peine à contenir son régime anti-putschiste. Ou alors, serait-ce une posture de résilience ?

II. De la résilience

La tempérance de la Communauté face à la vague des coups d’État et des régimes de transition militaires qui s’en suivent s’est avéré être le seul moyen de résilience de l’organisation. La sortie des États membres de l’AES de la CEDEAO et le vent de popularité dont a semblé bénéficié cette sortie auprès des populations, pour lesquelles la CEDEAO s’échinait à défendre la démocratie, ont fini par convaincre que la fermeté dans la défense de ses principes n’était peut-être pas le moyen le plus efficace pour la communauté d’atteindre ses objectifs. Précisément, dans son communiqué, la Communauté fait preuve d’une certaine résilience, en montrant qu’elle poursuit bien la réalisation de ses chantiers aussi bien ses chantiers économiques (A) que ses chantiers politiques (B).

1. Dans la réalisation de ses chantiers économiques

Le communiqué final affiche une certaine sérénité de la Communauté quant à l’état d’exécution de ses principaux chantiers, qu’il s’agisse des chantiers économiques ou des chantiers politiques (paix et sécurité).

Le communiqué s’ouvre d’ailleurs sur un satisfecit d’ensemble, par rapport aux performances économiques de la zone, avant d’égrener les différentes composantes de l’intégration économique qui sont censées y contribuer[12]. Sur les performances économiques, dans leur ensemble, il salue la résilience des économies, marquées par une croissance économique, une réduction de l’inflation et des efforts d’assainissement budgétaire. Quant à l’intégration économiques, le communiqué en fait le tour des principaux chantiers, comme pour en manifester l’actualité, allant parfois jusqu’à relever les difficultés rencontrées et les mesures prescrites pour y faire face. De ces chantiers, le Communiqué retient :

• celui de l’intégration monétaire, pour laquelle la Conférence exprime quelques préoccupations relativement, notamment, aux performances des États en matière de convergence macroéconomique et invite la Commission à réactiver la Task Force présidentielle afin de faciliter la recherche de consensus sur les points sensibles qui en constituent des blocages ;
• celui de la libre circulation des personnes, avec le déploiement progressif de la carte nationale d’identité biométrique de la CEDEAO ;
• le système de libéralisation des échanges de la CEDEAO (SLEC), pour l’accélération duquel les commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA sont invitées à travailler à une harmonisation des règles d’origine et à surmonter les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la « Taxe de solidarité communautaire » ;
• la mise en œuvre de l’Accord de la Zone de Libre Échange Continental Africaine (ZLECAf) pour laquelle la Conférence prend note de la soumission de la liste unique consolidée des engagements spécifiques de la CEDEAO au Protocole sur le commerce des services ;
• le système d’échange d’énergie électrique en Afrique de l’Ouest (WAPP), au titre duquel la Conférence note la « synchronisation historique » des réseaux électriques des 15 pays d’Afrique de l’Ouest, allant de la Mauritanie au Nigéria, tout en exprimant ses préoccupations quant au défaut de paiement des États membres qui pourraient compromettre, à terme, le système ;
• le transport aérien, au sujet duquel le communiqué rappelle les dispositions prises pour une entrée en vigueur effective le 1^er janvier 2026, de l’Acte additionnel relatif aux redevances, taxes et frais aéronautiques, censé réduire de 25% les redevances passagers et de sécurité.

Bref, à en croire le Communiqué, rien ne paraît à l’arrêt, parmi les chantiers du processus d’intégration économique de la Communauté. Il en est de même des composantes de ses chantiers de nature plus politique qui traduisent le modèle de gouvernance qu’elle promeut.

B. Dans la mise en œuvre de ses chantiers politiques

La nature économique originelle de la CEDEAO ne l’a pas empêchée de s’aventurer sur le terrain politique. La prise en compte des aspects politiques dans le mandat de la Communauté s’est avérée d’ailleurs une nécessité. Car, pour citer Ebobrah,

« le bilan de la CEDEAO sous le régime du traité de 1975 démontre les difficultés rencontrées par l’organisation pour atteindre les objectifs économiques sans se préoccuper des questions politiques dont celles liées à la situation des droits de l’homme dans les Etats membres. Les effets des conflits internes directement ou indirectement liés au déni et à la demande de protection des droits de l’homme ont empêché la CEDEAO d’atteindre les objectifs fixés et ont conduit l’organisation à se tourner vers la quête de la sécurité »[13]. Dès lors, les questions politiques, notamment celles de la démocratie, de la paix et de la sécurité sont devenues des questions familières à l’organisation, comme en témoigne la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement qui leur consacre la deuxième manche de son Communiqué final du 14 décembre 2025[14].

Sur la question de la démocratie, la Conférence se félicite de l’état général de la démocratie qui serait relativement stable et résilient dans la région, avant de revenir sur les évènements qui ont marqué positivement – la tenue d’élections, par exemple – ou négativement cet état général. S’ensuivent, des décisions destinées à redresser les torts et/ou à consolider les acquis. Ainsi, tout en déplorant et en condamnant le malencontreux coup d’Etat intervenu en Guinée Bissau, qui remet en cause le processus électoral suivi de près par la Communauté, la Conférence se félicite de la résilience des institutions de la République du Bénin et, surtout, de « la réaction rapide de la force en attente de la CEDEAO qui ont appuyé les forces républicaines du Bénin pour faire échec à cette tentative »[15]. Sur ce terrain devenu très glissant de la démocratie, en dépit des difficultés observées, la Conférence a ainsi des motifs de satisfaction, dans un contexte surtout où la démocratie est prise pour cible par une vague de « souverainisme », depuis l’alliance réussie des États sous régime de transition militaire, par une opinion publique de moins en moins portée à reconnaître les mérites intrinsèques de la démocratie.

Outre la démocratie, « la lutte contre le terrorisme et d’autres menaces sécuritaires » au titre de la branche politique des actions de la Communauté a retenu l’attention de la Conférence. Elle réaffirme son engagement dans la lutte, invite à plus de coopération au niveau régional, y compris avec les États membres de l’AES, et international – dans le cadre de l’Union africaine et d’autres partenariats internationaux. La Conférence instruit la Commission de prendre un certain nombre de mesures opérationnelles, au rang desquelles la mise à disposition à certains États membres d’une allocation du fonds régional de sécurité et l’opérationnalisation de la Brigade régionale de lutte contre le terrorisme. Dans l’ensemble, le Communiqué laisse apparaître que la Communauté reste alerte sur tous les chantiers qui font le cœur de son métier, depuis le volet économique, qui en constitue le socle, jusqu’aux dimensions politiques, qui en constituent une extension nécessaire. Ce faisant, nulle part ne se manifestent les signes d’un véritable renouveau, d’une mutation substantielle de la CEDEAO. La résilience de la Communauté s’apparente donc à un statu quo, comme pour dire que l’organisation poursuivra son œuvre sans se remettre véritablement en cause, suite aux secousses dont elle a fait l’objet et aux turbulences qui perturbent régulièrement la région.

[1] On se souviendra que les sanctions problématiques prononcées contre l’État du Mali et celui du Niger, à l’issue des derniers coups d’État dans ces pays l’ont été à travers les seuls communiqués finaux des sommets des Chefs d’État. Au fil du temps, à défaut d’un acte spécifique dédié à cet effet, les communiqués finaux sont apparus comme des actes communautaires à travers lesquels les Chefs d’État et de gouvernement prennent certaines décisions. Voir nos commentaires sur le Communiqué final – cette fois, de la Conférence des Chefs d’État de Gouvernement de l’Union économique et monétaire ouest africaine qui a pris école sur la CEDEAO, dans notre commentaire sur l’Ordonnance de la Cour de justice de l’UEMOA, suite à la demande de sursis à exécution des sanctions prononcées contre le Niger de l’après-coup d’État de juillet 2023 (Robert Yougbaré, De Bamako à Niamey : un volte-face du juge de l’urgence de l’UEMOA ? Quelques réflexions suscitées par l’ordonnance n°47/2023/CS de la Cour de justice de l’UEMOA du 16 novembre 2023 », in Afrilex, février 2024).

[2] Le coup d’État manqué au Bénin est survenu le 7 décembre 2025, tant dis que celui intervenu en Guinée Bissau date du 26 novembre 2025.

[3] Néologisme inspiré du BREXIT – retrait de la Grande Bretagne de l’Union européenne – et appliqué au retrait conjoint de la CEDEAO par les États membres de l’Alliance des États du Sahel.

[4] Voir : par. 47 du Communiqué final.

[5] Certes, des exceptions sont décidées, pour ce qui concerne le personnel « non statutaire » au sein de certaines institutions, comme on le verra ci-dessous.

[6] Il est vrai qu’à ce même sommet, la Conférence avait convenu de la nomination d’un négociateur en chef pour mener les discussions avec le Burkina Faso, le Mali et le Niger, ce qui laisse voir que les discussions devaient se poursuivre au lendemain de ce sommet (67^e sommet).

[7] Par. 53 du Communiqué.

[8] Par. 52 du Communiqué.

[9] Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité

[10] Il s’agit de la Mission d’appui à la stabilisation de la CEDEAO (ESSMGB) qui a été opérationnalisée en Guinée Bissau depuis le 20 juin 2022, à la suite du coup d’Etat manqué de février 2022.

[11] Par. 39 b) du Communiqué.

[12] Dans le Préambule de son traité, il apparaît clairement que l’ « objectif final » de la Communauté « est le développement économique accéléré et soutenu des États Membres ». L’intégration économique est vu comme un moyen d’y parvenir et non comme une fin en soi.

[13] ST Ebobrah ‘A critical analysis of the human rights mandate of the ECOWAS Community Court of Justice’ (2008) in Research Partnership 11, p.13; traduit par Robert Yougbaré “Le mécanisme de garantie des droits de l’homme de la CEDEAO: entre emprunt et appropriation desinstruments du système continental” (2018) 2 Annuaire africain des droits de l’homme, p.272.

[14] La deuxième partie du Communiqué est intitulée « Sur l’état de la démocratie, de la paix et de la sécurité dans la région ».

[15] Par. 35 du Communiqué.

Par Robert Yougbaré, Maître de Conférence, Agrégé de droit public, Université Norbert ZONGO.