Les enseignements de l’expérience européenne

Deux ans après la notification de leur retrait du processus d’intégration ouest africain s’opérant dans le cadre de la CEDEAO, la décision des trois pays de la Confédération des Etats du Sahel (AES) interroge toujours. Comment un tel évènement a pu se produire au sein de l’un des processus d’intégration les plus anciens et les mieux avancés en Afrique ? Y’aurait-il une clé de compréhension de cet évènement surprenant résidant dans le fait, qu’au-delà de la nature des régimes des trois pays que sont le Burkina Faso, le Mali et le Niger, il s’agit des trois pays sans littoral de la région, dont les ressortissants sont les plus nombreux à bénéficier de la liberté de résidence qu’offre la Communauté régionale ?

La recherche d’une réponse à cette question offre la possibilité d’une réflexion dont l’ambition est d’offrir une grille d’analyse qui structure davantage les points de vue stéréotypés que nous ont laissés voir jusqu’ici, la communication de légitimation entre partisan ou non partisan de la décision de retrait. Cette troisième voix nous plonge dans l’un des aspects les plus complexes du processus d’intégration : son équation existentielle et identitaire.

Ce billet est fille d’une réflexion plus générale relative à la façon dont les inégalités et les disparités de développement entre Etats sont traitées par les processus d’intégration en Afrique et les enjeux qui en découlent. Son but est de susciter l’intérêt sur l’importance de la problématique de l’équité dans l’encadrement normatif et institutionnel des processus d’intégration, offrant ainsi une perspective de compréhension possible de la crise actuelle du régionalisme africain[1] marquée par des mouvements de retrait comme il a été donné de le voir en Afrique de l’ouest mais aussi en Afrique centrale avec le retrait du Rwanda de la Communauté Économique des États de l’Afrique Centrale (CEEAC) en juin 2025.

Pour ce faire, il convient, primo, de décrire la quintessence de la problématique de l’équation existentielle et identitaire du processus d’intégration (A) avant d’en définir les enjeux (B) et d’entrevoir comment les processus d’intégration sur le continent pourrait tirer avantage des leçons que nous laisse voir l’expérience européenne relativement à cette problématique (C).

        I. La problématique de l’équation existentielle et identitaire du régionalisme

L’intégration régionale est sans nul doute, l’un des phénomènes les plus complexes des relations internationales contemporaines qui met en jeu une dialectique permanente entre mouvements centrifuges et centripètes, entre cohérence et incohérence et entre intégration et différenciation au sein des organisations internationales[2] d’intégration. L’équation existentielle et identitaire qui sous-tend cette dialectique permanente et évoquée par Marc BLANQUET procède d’une part, de la logique de marché (1) qui fonde son essence en tant que processus stato-centré, et d’autre part, de la nécessité de promotion d’un système de solidarité et de non réciprocité (2) en son sein pour en garantir l’équité, facteur d’adhésion des Etats membres les plus faibles.

a)Entre logique de marché ……

L’’intégration économique repose sur un postulat : les défis de la mondialisation combinés aux obstacles liés à l’étroitesse des marchés nationaux pris individuellement, à l’insuffisance de l’épargne et des capitaux et à la faiblesse du potentiel technologique et scientifique convainc qu’aucun pays, quelles que soient sa taille et l’importance de ses ressources naturelles, ne constitue un cadre approprié pour un développement économique soutenu et durable.

Elle repose de ce fait, sur une logique économique libérale portée vers la promotion de l’ouverture des marchés au nom du free trade. Le degré d’ouverture des marchés dans l’espace intégré dépend du niveau d’effacement des obstacles à la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des facteurs de production. Ces derniers correspondent eux-mêmes au type d’accord d’intégration régional (AIR) censé les régir et qui s’inscrivent dans le cadre théorique conçu par Bela Balassa, c’est-à-dire allant de la zone de libre-échange à l’Union économique et monétaire en passant par l’Union douanière, le marché commun et l’Union économique[3]. Ces AIRs impliquent l’effectivité d’une approche de réciprocité fondé sur le principe de l’égalité des Etats membres[4] et se traduisant par une application régionale des clauses de non-discrimination, de la nation de la plus défavorisée et du traitement national.

Or, la distribution inégale des bénéfices de l’intégration est un fait stylisé spécifique au régionalisme entre pays en développement notamment en Afrique[5] . Cette réalité peut susciter au mieux la peur, au pire la frustration d’une domination économique et politique des pays membres les moins avancés, d’où la nécessité d’une hybridation de la règlementation communautaire visant à garantir un pilotage équitable du processus d’intégration.  L’unification des conditions générales du processus d’intégration conformément au principe juridique d’égalité formelle des Etats participants à ce processus, sans tenir compte de leur situation politique ou économique réelle structurelle ou conjoncturelle, peut au final provoquer des déséquilibres d’ordre politique ou économique^[6].pouvant conduire à des postures extrêmes qui remettent en cause sa raison d’être un système de solidarité.

b)…et nécessité d’un système de solidarité et de non réciprocité en vue de l’équité

« Equality of treatment is only equitable among equals »[7] . Cette affirmation du philosophe Aristote permet de comprendre que la question des inégalités de développement dans les processus d’intégration tels que vécus en Afrique n’est pas superfétatoire. S’il est vrai que, quel que soit la catégorie sociale ou sociétale concernée, l’inégalité a une part de fatalité découlant d’une certaine loi de la nature, il convient de dire que le mérite du débat y relatif n’est certainement pas de revendiquer l’utopie d’une égalisation mathématique des conditions d’existence et de bénéfices de l’intégration régionale[8]. En revanche, la légitimité de la problématique prend racine dans l’équité et la justice distributive qui fondent la solidité, la stabilité et la durabilité de toute communauté y inclus les communautés d’intégration régionale. La mise en place de système de solidarité est le mécanisme par lequel cette équité et cette justice distributive sont rendues effectives.

Le principe de la solidarité peut être compris comme étant la capacité à tenir compte dans la défense de ses intérêts légitimes, de ceux des autres. Il n’est pas qu’un principe juridique inhérent au régionalisme[9]. Il en incarne le principe axiologique. Les politiques et législations libérales qu’implique la mise en place d’une zone de préférence économique, d’une zone de libre-échange, d’une union douanière, d’un marché unique ou encore d’une union économique et monétaire, opèrent dans un espace ou les acteurs étatiques ne sont pas homogènes au regard de leurs structures, atouts, désavantages ou avantages comparatifs de tous ordres. Parce qu’elles impliquent donc, a priori, des Etats inégalitairement développés et qui ne sont pas destinés à en tirer le même produit, la recherche de l’équilibre et d’une certaine équité ou justice économique et social en leur sein, apparait pour les communautés économiques régionales, comme le prix à payer pour garantir la cohérence des objectifs d’intégration et la cohésion de la communauté[10]. Dans cette perspective, la non réciprocité agit comme un principe du droit de l’intégration et repose de ce fait sur une volonté de bâtir une solidarité réelle dans la construction des communautés d’intégration régionale, dont les enjeux méritent d’être évoqués.

     II.  Les enjeux d’un système de solidarité régionale effectif

Les enjeux relatifs à la mise en place au sein des processus d’intégration d’un système de solidarité sont multiples. Dans le cadre de la présente réflexion, il nous a paru pertinent de mettre l’accent sur l’enjeu de la confiance mutuelle et celui de la paix et de la sécurité régionale.

a) La confiance mutuelle

Qu’elle soit envisagée comme principe directeur ou comme objectif, la confiance mutuelle apparait désormais comme un enjeu fondamental de tout processus d’intégration. Dans son avis consultatif 2/13 du 18 décembre 2014, la Cour de justice de l’Union européenne affirme que « le principe de la confiance mutuelle entre les États membres a, dans le droit de l’Union, une importance fondamentale étant donné qu’il permet la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures ». Dit autrement, c’est le principe de confiance mutuelle qui rend possible non seulement l’avènement d’un espace intégré mais aussi et surtout, lui garantit sa viabilité et sa durabilité. Le principe de confiance mutuelle suppose en conséquence que l’organisation d’intégration régionale soit bâtie sur un panier de valeurs communes que chaque Etat membre s’engage à respecter.

En Afrique, la confiance mutuelle apparait comme une problématique majeure de l’expérience régionale au regard, bien que paradoxal que cela puisse paraitre, du vitalisme intégratif^[11] inégalé observable sur le continent^[12] et matérialisé par une intrication du phénomène régional, caricaturée par l’image du bol de spaghetti[13]. En effet, si les objectifs assignés par le Traité d’Abuja sont loin d’être atteints, l’appartenance de certains pays à plusieurs organisations d’intégration sur le continent, vient en contradiction de l’approche de création d’une communauté économique africaine par un processus de fusion-absorption progressive des communautés économique régionales. La réalité présente le tableau où l’archipel de Sao Tomé et Principe est par exemple membre de la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD), et la RDC appartient à la fois à la CEEAC, à la CEPGL et à la SADC^[14]. Ces exemples ne sont malheureusement pas les seuls sur le continent^[15] et rendent compte d’un régionalisme à géométrie variable qui reste symptomatique d’une confiance mutuelle à vau-l’eau. Il saurait difficilement en être autrement quand la prolifération des organisations régionales est perçue comme un avantage résidant dans la possibilité de poursuivre le processus d’intégration ailleurs quand il est défaillant au premier endroit[16].

b) La paix et la sécurité régionale

Si en 2014, les inégalités de développement apparaissaient comme la plus grande menace à la paix et à la sécurité internationale[17], en 2024, elles représentent le sixième risque mondial selon le rapport du Forum économique mondial. La paix et la sécurité internationale sont donc un enjeu politique majeur dont le lien avec la problématique des inégalités de développement est établi par l’Organisation des Nations Unies. La résolution 1161 (XII) du 26 novembre 1957 de l’Assemblée générale des Nations Unies précise en effet que le développement économique et social, équilibré et intégré constitue un facteur de maintien de la paix et de la sécurité internationale.

Cette réalité s’applique à l’échelle régionale.  L’Afrique est en effet la région la plus en proie aux inégalités de développement[18] et elle concentre à elle seule, plus de la moitié des pays[19]  qui présentent les plus fortes probabilités de conflit au monde[20]. Elle occupe aujourd’hui le premier rang des pays ployant sous le fardeau du terrorisme en étant le principal foyer mondial de ce fléau, notamment les pays du sahel. Il apparait dès lors un nexus régionalisme, inégalité et insécurité à l’aune duquel la compréhension les conflictualités et l’insécurité à l’intérieur d’un espace intégré peut s’établir.

Au final, on peut convenir que les inégalités de développement entre Etats structurent la dynamique du phénomène du régionalisme et la nature de leur impact sur ce dernier dépend de la façon dont celle-ci adresse les problématiques qui en découle et qui gravitent autour de l’équation existentielle et identitaire.

En cela, l’expérience européenne qui inspire le processus d’intégration en Afrique peut offrir des outils intéressants à exploiter par les africains.

  III. L’équation existentielle de l’intégration : les leçons du système de solidarité européenne

Dans sa déclaration fondatrice, Schuman affirmait que « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait », faisant reposer la construction européenne sur un système de solidarité effectif d’un point de vue normatif et opérationnel.  

a)  Au plan normatif

Dans le cadre de l’affaire Italie c. Commission^[21], la Cour de justice de la Communauté européenne fait du développement économique de certaines zones territoriales défavorisées, la vocation du régionalisme européen. Dans le dispositif de son arrêt relatif à cette affaire, on peut lire qu’en vertu de l’article 80, paragraphe 2 du traité de Rome, la Commission doit examiner la question objet du litige^[22] en tenant compte notamment, « (…), des exigences d’une politique économique régionale appropriée, des besoins des régions sous- développées, ainsi que des problèmes des régions gravement affectées par les circonstances politiques (…) »^[23].

Cet arrêt établit une consubstantialité entre le fait régional et la prise en charge des inégalités de développement entre Etats. En effet, la mise en place du projet européen a consacré depuis 1951, le rôle des organisations régionales dans le développement économique et social des Etats[24]. A l’origine, l’adoption du Traité de la Communauté européenne de charbon et d’acier (CECA)[25] traduisait la prise de conscience que l’Europe ne saurait se construire que sur la base d’une solidarité de fait, et par l’établissement de bases communes de développement économique[26]. Le préambule du Traité de Rome de 1957[27] mentionne le fait que, la Communauté Économique Européenne a vocation à garantir le développement harmonieux en réduisant les écarts entre les régions et en comblant le retard des moins favorisées. Cette vision politique constitutionnelle de l’intégration européenne demeurera constante en dépit des évolutions législatives de cette dernière.

Ainsi, 45 ans plus tard, l’article 158 du Traité de Nice[28] dispose que « la Communauté vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurales ». Comme il est loisible de le constater, les objectifs de développement équitable et harmonieux de l’intégration européenne n’ont pas évolué et restent attachés au principe de solidarité qui en est le moteur. Le Traité de Lisbonne[29] précise en effet que, l’Union constitue un marché intérieur et œuvre pour un développement durable fondé entre autres sur une croissance économique équilibrée[30]. L’évocation de l’équilibre dans les relations économiques inter-étatiques, faut-il le rappeler, fait référence aux notions d’équité, d’harmonie, de justice économique et de solidarité relevant toutes du champ lexical du droit international du développement droit des inégalités socio-économiques[31].

b) Au plan opérationnel

Il appert que la viabilité et l’efficacité de la construction européenne ont été étroitement liées à la nécessité d’un développement économique homogène des différentes régions qui composent l’Union. Ce paradigme a ainsi été opérationnalisé par la définition d’une compétence en matière de cohésion économique et sociale^[32] relevant de la Communauté européenne avec l’adoption de l’Acte unique européen en 1986[33], bien avant sa consécration dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne[34] (TFUE) qui dispose, expressis verbis, qu’elle « vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées »^[35]. La cohésion économique, sociale et territoriale érige donc les inégalités et disparités de développement en entraves aux processus d’intégration. Cette dernière se déploie au sein de l’Union européenne par le biais de plusieurs mécanismes de solidarité. Il s’agit par exemple du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen, du Fonds de cohésion, et du Fonds pour une transition juste[36].

L’opérationnalisation de ces fonds s’appuie, de façon plutôt surprenante, sur une tripartition entre régions européennes en l’occurrence celles « les moins développées », celles « de transition » et celles « les plus développées »[37]. Cette tripartition n’est pas sans rappeler la summa divisio ressortant de la limite Nord-Sud et la taxinomie utilisée au sein des pays en développement par certaines organisations internationales de développement.

Ainsi, la reconnaissance des inégalités de développement et la définition d’un régime juridique y relatif structurent tout le droit de l’Union, consolidées par une jurisprudence abondante du contentieux de la politique de cohésion[38], preuve de l’enracinement de ladite politique dans l’union de droit. L’importance de cette politique de cohésion dans le dispositif normatif et institutionnel de l’Union européenne peut être attribuée à son efficacité en termes de convergence des Etats membres les moins développés et les moins favorisés, qu’en termes de compensation des effets négatifs liés à l’extension du Marché unique et d’amélioration des conditions de vie et de travail des européens [39]. Cette politique de cohésion est un déterminant de la confiance[40] des membres les moins développés au droit de l’union qui fonde la solidité de cette intégration modèle.

La perspective vers laquelle nous conduit notre réflexion sur la problématique de l’équation existentielle et identitaire de l’intégration régionale en tant que phénomène de la mondialisation est celle de la qualité de celle-ci. L’indice de l’intégration régionale en Afrique (IIRA)^[41] indique en effet que les pays et les Communautés économiques régionales les plus intégrés sont ceux qui enregistrent les plus grands progrès dans les domaines politiques, économiques, social, etc. Il appert donc que le développement par l’intégration régionale présuppose le développement de l’intégration régionale elle-même de même que la solidité et la durabilité du projet collectif. L’intégration régionale ne doit pas, en conséquence, être considéré comme une formule magique en soi pour répondre aux attentes structurelles ou conjoncturelles des Etats membres. C’est la qualité de l’intégration, de ses instruments et de ses institutions qui déterminent son efficacité y inclus sa capacité à maintenir les Etats membres dans le processus en réconciliant la logique duale contradictoire qui la définit intrinsèquement.

Kiswendsida Marius ZONGO, Directeur des organisations régionales africaines et des Communautés au Ministère des Affaires Etrangères, Doctorant en droit public, Université de Genève, Membre du Conseil d’Administration du Centre d’Etudes Régionales Africaines.

[1] Et ceci, à l’aune du retrait des pays de l’Aes de la CEDEAO

[2] DEVIN G., Les organisations internationales, entre intégration et différenciation, Armand Colin, Paris, 2022, 331 pages

[3] Bela BALASSA., Théorie de l’intégration économique, 1961

[4] Emmanuel DUCAUX, la réciprocité en droit international, LGDJ, Paris, 1980

[5] Jacques BIPELE KEMFOUEDIO, La ZLECAF, « une institution d’intégration éprouvée », page 1. V. Afrilex_BIPELE-KEMFOUEDIO-Jacques.-La-Zone-de-Libre-Echange-Continentale-Africaine-ZLECAf.-une-institution-dintegration-eprouvee.pdf

[6] Voir Intégration territoriale et conflits institutionnels en Afrique, in Revue Tiers- Monde, octobre-décembre 1970, t. XI, n° 44, p. 701.

[7] P.VINCENT, L’OMC et les pays en développement, Larcier, Bruxelles, 2010, p. 47

[8] Emmanuelle JOANNET, « Qu’est ce qu’une société internationale juste », page 138-139

[9] L’intégration qui signifie le rassemblement, l’union ou la fusion de plusieurs parties en un tout est fondée sur le principe de solidarité. V. Kémoko Diakité, droit de l’intégration africaine Organisations communautaires en Afrique de l’Ouest Rapports entre les organisations sous-régionales, l’Union Africaine et l’Organisation des Nations Unies Défis prioritaires de l’intégration en Afrique, Harmattan, page 15

[10] C’est le sens des critères de convergences dans une communauté d’intégration

[11] Mouangue Kobila J., « Les nouvelles dynamiques de l’intégration en Afrique », Annales de la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université de Dschang, 2011, t. 15, pp. 45 à 68.

[12] Sermet L., « Modes et méthodes de l’intégration régionale en Afrique », Rev. UE 2018, p. 475 à 485, p. 475.

[13] Le « bol de spaghetti » de l’intégration africaine désigne la complexité et le chevauchement des multiples communautés économiques régionales (CER) et accords commerciaux. 

[14] Les organisations sous-régionales freinent l’intégration africaine

[15] Le Swaziland appartient à la fois à la SADC, à la SACU et à la COMESA. Le Burundi appartient à quatre Communautés Economiques Régionales (CER) et à 3 Initiatives Régionales de Coopération (IRC)

[16] W. KENNES, « African Regional Economie Integration and the European Union», in C. D. BACH (ed.), Regionalization in Africa: Integration and Disintegration, Bloomington and Indianapolis, Indiana University Press, 1999, pp. 32-33.  

[17] L’aggravation des inégalités est le principal risque que court le monde, selon le rapport présenté le 16 janvier 2014 à Londres par le Forum économique mondial (WEF). Selon ce rapport qui concerne les risques mondiaux : « Le fossé persistant entre les revenus des citoyens les plus riches et ceux des plus pauvres est considéré comme le risque susceptible de provoquer les dégâts les plus graves dans le monde au cours de la prochaine décennie ». Il faut noter que cette enquête a concerné plus de 700 experts mondiaux. V. également le discours d’investiture du président Truman le 20 janvier 1949 ou il affirmait ceci : « (…) Plus de la moitié des gens dans le monde vit dans des conditions voisines de la misère. Ils n’ont pas assez à manger. Ils sont victimes de maladies. Leur pauvreté constitue un handicap et une menace, tant pour eux que pour les régions les plus prospères ». V. enfin le préambule de la résolution 148 ainsi libellé : « Considérant que les bas niveaux de vie qui existent dans certains Etats Membres entrainent des conséquences économiquement et socialement fâcheuses pour les pays directement intéressés et pour le monde entier, et causent une instabilité qui constitue un obstacle au maintien de relations paisibles et amicales entre les nations et au développement des conditions nécessaires au progrès économique et social».

[18] V. supra, page 31

[19] 11 sur 20 pays

[20] undp-rba_Income-Inequality-in-SSA_Fre_Chapter-10.pdf

[21]V. CJCE, 9 juillet 1969, Italie c. Commission, 1/69. Rec, p.277

[22] Ibid

[23] Ibid

[24] V. Déclaration Schuman de 1950

[25] Le traité a été adopté 18 avril 1951 et concernait 6 pays à savoir la Belgique, l’Allemagne, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas

[26] Préambule du traité créant la CECA

[27] Le Traité de Rome est considéré comme l’acte de naissance de la grande famille européenne par la création de la Communauté économique européenne (CEE). Il est signé le 25 mars 1957. 

[28] Le traité de Nice est un traité signé le 26 février 2001 par les États membres de l’Union européenne, entré en vigueur le 1ᵉʳ février 2003. Il fixa les principes et les méthodes d’évolution du système institutionnel au fur et à mesure que l’UE s’élargit avec l’entrée des Pays d’Europe centrale et orientale.

[29] Le traité de Lisbonne est un traité signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne entre les vingt-sept États membres de l’Union européenne, qui transforme l’architecture institutionnelle de l’Union

[30] Article 2 du Traité de Lisbonne

[31] BENCHIKH Madjid, « 4. Sous-développement et inégalité compensatrice en droit international », dans : Gilles J. Guglielmi éd., L’égalité des chances. Analyses, évolutions, perspectives. Paris, La Découverte, « Recherches », 2000, p. 185-195. DOI : 10.3917/dec.gugli.2000.01.0185. URL : https://www.cairn.info/l-egalite-des-chances–9782707131324-page-185.htm

[32] La politique de cohésion économique, sociale et territoriale a pour objectif de réduire les inégalités et les écarts de développement entre les diverses régions qui composent l’UE. Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s’opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et montagneuses. Voir Cohésion économique, sociale et territoriale | Fiches thématiques sur l’Union européenne | Parlement européen (europa.eu), consultée le 19/08/2024 à 23h 42

[33] C’est l’adoption de l’Acte Unique en 1986 qui crée formellement la politique de cohésion économique et sociale.

[34] Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) précise les compétences de l’UE, ses grandes politiques, ses liens avec l’outre-mer ainsi que les règles de fonctionnement des institutions européennes. Le TFUE a été mis en place avec la Communauté économique européenne en 1957, puis modifié à plusieurs reprises jusqu’au traité de Lisbonne de 2009. Ce sont ses articles 174 à 178 qui traitent de la question de la cohésion économique, sociale et territoriale.

[35] Article 174 du TFUE

[36] Pour en savoir davantage, voir la Fiche thématique de l’Union européenne y relative et téléchargeable à l’adresse Cohésion économique, sociale et territoriale (europa.eu)

[37]https://legrandcontinent.eu/fr/2024/04/05/une-europe-cassee-10-points-sur-le-present-et-le-futur-de-la-politique-de-cohesion/ consulté le 7/1/2024

[38] RUBIO Nathalie, « Politique de cohésion économique, sociale et territoriale » in Claude Blumann (éd.), Annuaire de droit de l’Union européenne, 2021, Éditions Panthéon-Assas, 2021, pp. 557-570.

[39] policypaper35-fr-mjouen-cohesionterritoriale.pdf (institutdelors.eu), consulté le 20/08/2024

[40] VALDUGA Louis, La confiance mutuelle entre les Etats membres, instrument du système constitutionnel de l’Union européenne, Thèse de doctorat, Université Paris-Panthéon-Assas, 2023

[41] L’IIRA évalue l’état de l’intégration régionale et les efforts déployés par les pays qui sont membres des huit CER reconnues par l’Union africaine. Il compare chaque pays aux autres pays de la communauté économique régionale concernée, puis à l’ensemble des pays africains.