En août 2026, l’Agence burkinabè de normalisation, de la métrologie et de la qualité (ABNORM) a retiré du marché plus de onze mille (11.000) cartons de pesticides périmés, vendus sans certificats exigés[2]. Ce type de situation rappelle que les produits utilisés dans nos champs, dans nos cuisines ou dans nos entreprises peuvent menacer notre santé et notre environnement. Ici, le danger est connu. Mais que faire lorsque le danger n’est pas encore prouvé, lorsqu’un nouveau pesticide ou un nouvel aliment suscite des doutes que la science ne peut encore lever ? C’est précisément là qu’apparaissent le risque incertain et les difficultés de la décision par l’autorité. La gestion du risque avant que le danger ne survienne permet ainsi d’anticiper la survenance de dommages irréversibles. Pour bien comprendre de quoi il s’agit, deux notions doivent être précisées, à savoir le risque incertain et le principe de précaution.
Le risque incertain désigne une situation ou un danger plausible mais dont la réalité ou l’ampleur n’est pas encore suffisamment établie par la science[3]. C’est le cas par exemple des effets à long terme non encore élucidés d’un pesticide sur les abeilles, les sols ou les eaux du sous-sol. Il s’agit également des effets inconnus d’une variété de semence génétiquement modifiée sur la biodiversité. Le risque incertain se distingue ainsi du risque avéré dont le danger est prouvé. Le principe de précaution est la réponse juridique à cette situation. Il signifie que l’absence de certitude scientifique ne doit pas servir d’excuse pour retarder les mesures destinées à éviter un dommage grave ou irréversible pour la santé ou l’environnement. L’affaire de la pollution du canal de Vridi en Côte d’Ivoire en fournit une illustration. Le 18 avril 2012, le Conseil des ministres a été informé de la pollution, depuis le 10 avril, du plan d’eau lagunaire du Canal de Vridi par une fuite d’hydrocarbures dont l’origine restait à déterminer. Malgré cette incertitude, le Ministère de l’Environnement et du Développement durable a proposé « en application de l’article 35-1 de la loi n°96-766 du 3 octobre 1996 portant Code de l’environnement, relatif au principe de précaution »[4], la prise de mesures conservatoires, pendant que les enquêtes se poursuivaient. Le risque incertain est le problème et la précaution est la règle de conduite qui suggère comment agir face à ce problème. Face à un risque avéré, l’application du principe de prévention[5] est de mise. Dans cette perspective, la saisie de pesticides périmés par l’ABNORM est une application du principe de prévention. En revanche, suspendre la vente d’un produit nouveau dont les effets sont douteux ou encore inconnus relève du principe de précaution. Dans tous les cas, l’application de ce principe ne relève pas du seul droit national, elle s’inscrit dans le cadre du droit de l’UEMOA.
L’Union Economique et Monétaire Ouest-africaine regroupe huit Etats dont l’objectif d’assurer un marché commun où les marchandises circulent librement. Un produit dangereux autorisé dans un pays membre de l’UEMOA peut se retrouver rapidement sur les marchés locaux, à Ouagadougou ou à Bobo-Dioulasso[6]. C’est pourquoi le principe de précaution ne peut pas être géré par chaque Etat isolément. L’UEMOA fixe le cadre commun ; elle consacre le principe dans des actes additionnels. Ces instruments complètent le Traité et figurent parmi les règles les plus importantes de l’organisation. Elle le met en œuvre par des règlements qui ont vocation à s’appliquer directement dans chaque Etat. Les règlements sont complétés par des mesures nationales destinées à régir des aspects d’organisation, de contrôle et de police administrative. Ensuite, sa Commission surveille les mesures adoptées par les Etats et sa Cour de justice veille à l’application et à l’interprétation du droit de l’Union ainsi produit. Les Etats membres agissent dans ce cadre. Dès lors, si l’un d’entre eux interdit, sur le fondement du principe de précaution un produit provenant d’un autre Etat membre, il doit pouvoir justifier sa décision au regard des règles de l’Union.
La présente analyse s’adresse aux décideurs et agents des structures administratives publiques et privées dans les secteurs variés de la santé, de l’agriculture, de l’élevage, de l’environnement, du commerce et pourrait également intéresser les services de contrôle, les magistrats, les avocats et les associations de consommateurs et de protection de l’environnement. Elle repose sur une analyse essentiellement de technique juridique, fondée sur l’examen du contenu des textes de l’UEMOA et des normes nationales qui les mettent en œuvre, éclairée par des exemples tirés de la pratique des Etats membres de l’Union. L’analyse vise, d’une part, à présenter ce que prévoient les textes de l’UEMOA (I) en matière de gestion des risques incertains, d’autre part, à indiquer ce que ces textes changent concrètement pour le Burkina Faso (II).
- Ce que prévoient les textes de l’UEMOA
Les textes de l’UEMOA consacrent le principe de précaution à deux (2) niveaux. Les textes en font un principe général de la politique d’environnement de l’Union, d’une part. Le principe est traduit en règles concrètes dans trois (3) domaines de la vie quotidienne, notamment la sécurité sanitaire des aliments, des animaux et des végétaux, la qualité des produits et le contrôle des pesticides, d’autre part.
Bien que l’UEMOA ne soit pas une organisation internationale spécialisée dans les questions de santé et d’environnement ; elle a très tôt inscrit le principe de précaution dans sa règlementation. L’Acte additionnel n°01/2008/CCEG/UEMOA portant adoption de la politique commune d’amélioration de l’environnement consacre le principe de précaution en tant que principe directeur. A ce titre, le principe de précaution signifie que « l’absence de certitudes scientifiques ne doit pas amener un décideur à différer l’adoption de mesures visant à prévenir un risque sanitaire ou environnemental potentiel »[7]. En tant que principe directeur, le principe de précaution oriente l’interprétation, l’application et, au besoin, le contrôle de l’ensemble des règles relevant du domaine concerné. Le Burkina Faso a repris le principe de précaution dans sa loi n°006-2013/AN du 2 avril 2013 portant code de l’environnement. Cette loi l’a rangé parmi les principes guidant la protection de l’environnement. Ainsi, si l’on veut autoriser l’usage d’un nouveau produit chimique dans le traitement de l’or ou l’installation d’une usine dont les rejets sont mal connus, l’administration ne peut en rester indifférente à l’absence de preuve de danger. Elle doit exiger des études, et si le doute est sérieux, imposer des mesures de protection ou remettre à plus tard l’autorisation d’usage ou d’installation.
Le principe de précaution est également traduit en règles concrètes. En matière de sécurité sanitaire, le Règlement n°007/2007/CM/UEMOA relatif à la sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments prévoit que, lorsqu’une incertitude scientifique existe mais que les informations disponibles laissent craindre des effets nocifs sur la santé des personnes, des animaux ou des végétaux, l’Union et ses Etats peuvent adopter des mesures provisoires. C’est, entre autres, sur ce fondement que le Ministre des Ressources animales et halieutiques de la Côte d’Ivoire a adopté l’arrêté n°033/MIRAH/CAB du 08 septembre 2017 portant interdiction provisoire d’importation et de commercialisation de toute espèce de tilapia sauvage et/ou d’élevage et produits dérivés de tilapia en provenance de la Colombie, de l’Equateur, de l’Egypte, d’Israël et de la Thaïlande[8]. De même, si des analyses font craindre la présente d’une substance toxique dans un lot d’aliments pour bétail ou d’huile alimentaire importés, les services de contrôle peuvent bloquer ce lot le temps d’une vérification approfondie.
Dans le domaine de la qualité des produits, le Règlement n°03/2010/CM/UEMOA portant schéma d’harmonisation des activités d’accréditation, de certification, de normalisation et de la métrologie dans l’UEMOA permet à un Etat de maintenir ou de prendre des interdictions qui gênent la libre circulation des produits et services, à condition de les fonder sur une évaluation des risques tenant compte des évaluations internationales, des preuves scientifiques disponibles, des méthodes de production et des conditions d’utilisation[9]. En 2009, le Sénégal a interdit par décret[10] la vente des huiles contenant plus de 30% d’acides gras saturés, ce qui excluait de fait l’huile de palme ivoirienne, qui en contient environ 50%. Saisie par les producteurs ivoiriens, la Commission de l’UEMOA a demandé au Sénégal, en juin 2010[11], de retirer cette norme, ce qu’il a fini par faire[12]. Prise sous l’empire du Règlement n°01/2005, remplacé en 2010 par le Règlement n°03/2010 aux exigences identiques, la mesure sénégalaise n’était conforme à aucun des deux textes. En effet, la mesure sénégalaise ne reposait pas sur une évaluation scientifique des risques suffisamment établie et s’écartait des références internationales disponibles. Le Codex Alimentarius ne fixait pas, à cette époque, un seuil de 30% pour les acides gras[13]. La mesure a été prise sans informer ni consulter l’Union. En réalité, sous prétexte de santé publique, elle protégeait surtout les producteurs sénégalais d’huile d’arachide et de soja.
Enfin, en matière de pesticides, le Règlement n°04/2009/CM/UEMOA harmonise les règles d’homologation, de commercialisation et de contrôle[14]. Un pesticide doit être évalué et homologué avant d’être mis sur le marché. Cela s’inscrit dans le dispositif d’évaluation préalable et de contrôle des risques qui dépasse le seul cadre national. L’examen et l’analyse des dossiers d’homologation relèvent du Comité régional des pesticides de l’Union (CRPU) tandis que les décisions d’homologation sont prises par la Commission de l’UEMOA sur proposition de ce comité[15]. L’évaluation repose sur des référentiels scientifiques et techniques internationaux ainsi que sur les obligations découlant des conventions internationales relatives aux produits chimiques et aux pesticides[16]. Ce dispositif présente dès lors une dimension précautionneuse dans la mesure où l’accès au marché est subordonné à une appréciation préalable des risques. Lorsque les connaissances scientifiques sont incomplètes, la mise sur le marché est faite sous forme d’autorisation provisoire de vente dans l’attente d’études complémentaires[17]. Toutefois, dans la pratique, l’homologation n’est pas assurée par le CRPU. Pour le Burkina Faso, le Mali, le Niger, le Sénégal et la Guinée-Bissau, elle relève du Comité sahélien des pesticides (CSP) du Comité permanent inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel (CILSS), en application d’une règlementation commune adoptée en 1992[18]. Les Etats côtiers comme la Côte d’Ivoire, le Bénin, le Togo, entrés tardivement au CILSS, s’appuient sur le Règlement CEDEAO[19] et sur leurs comités nationaux[20]. Depuis 2021, ces dispositifs convergent vers le Comité ouest-africain d’homologation des pesticides (COAHP), organe commun à la CEDEAO, au CILSS et à l’UEMOA. Au-delà des textes, il semble important d’observer comment ce cadre de l’Union se traduit dans le droit et la pratique burkinabè.
II. Ce que cela change pour le Burkina Faso
Les textes de l’UEMOA produisent trois effets pour le Burkina Faso. D’abord, ils s’imposent au droit burkinabè. Ensuite, ils obligent l’Etat à agir face aux risques incertains. Enfin, l’application de ces textes soulève des défis essentiels.
Les textes de l’UEMOA s’imposent au droit national. Les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans chaque Etat membre. Les actes de l’Union s’appliquent malgré toute loi nationale contraire. La Cour de justice de l’UEMOA a d’ailleurs souligné, dans son avis consultatif n°001/2003, que les actes de l’Union priment même sur la Constitution. Cette primauté crée des exigences pour chaque autorité nationale[21]. Il en résulte que le législateur burkinabè ne peut adopter de textes contraires à ces règlements. La loi n°026-2017/AN du 15 mai 2017 portant contrôle de la gestion des pesticides en offre une illustration, en n’autorisant sur le territoire national que des pesticides homologués au niveau régional[22]. Cela implique également que l’ABNORM, chargée de la normalisation, ne peut ignorer l’application des normes pertinentes de l’UEMOA dans l’exercice de ses activités. Elle doit faire en sorte qu’aucune norme burkinabè ne devienne un obstacle déguisé aux produits des autres Etats membres. Et cela emporte que le juge burkinabè doit appliquer ces règlements dans les litiges dont il est saisi. Lorsqu’il a un doute, il peut saisir la Cour de justice de l’UEMOA par la voie du recours préjudiciel. Un importateur de pesticides doit disposer d’un agrément et ne commercialiser que des produits homologués, et un producteur d’aliments doit se soumettre aux normes de qualité et aux exigences de santé applicables dans l’Union.
Ces textes obligent l’Etat à agir. Ils s’adressent d’abord aux Etats et leur imposent de se doter de règles et d’institutions capables d’anticiper les risques, connus et inconnus. Au Burkina Faso, cette mission repose notamment sur les services vétérinaires du ministère en charge des ressources animales, sur la Direction de la protection des végétaux et sur l’ABNORM, pour la normalisation. Ces services doivent surveiller, contrôler, analyser et alerter. Lorsque l’un d’entre eux prend une mesure de précaution, il doit respecter quatre conditions. Primo, la mesure doit être fondée sur une évaluation des risques. Les autorités nationales doivent se fonder sur les données scientifiques disponibles. C’est sur ce fondement que le Burkina Faso a adopté en août 2021 l’interdiction d’importer de la volaille et des produits assimilés du Bénin, du Togo et de la Côte d’Ivoire en se fondant sur des foyers d’influenza aviaire pathogène que ces trois pays avaient eux-mêmes déclarés à l’Organisation mondiale de la santé animale[23]. Secundo, il faut agir en tenant compte du principe de proportionnalité. Une suspension doit viser les zones touchées et les produits à risque et non couvrir l’ensemble des produits d’un pays voisin. A la suite d’une grippe aviaire déclarée dans plusieurs régions du Burkina Faso frontalières à la Côte d’Ivoire, au Ghana et au Mali, ces Etats ont fermé leurs frontières à l’entrée de la volaille en provenance du Faso[24]. Tertio, les mesures doivent toujours être provisoires. La suspension doit être levée dès que le danger est écarté, en tenant compte des données scientifiques. En janvier 2021, les autorités burkinabè ont décidé de suspendre, jusqu’à nouvel ordre, les importations de volailles et de la viande de volaille en provenance ou originaire du Sénégal, à la suite de l’apparition d’une grippe aviaire[25]. Si une mesure ne fait pas l’objet d’un réexamen régulier, cela peut constituer un indice de disproportion[26] de la décision, dans la mesure où elle pourrait être perçue comme une entrave au commerce entre Etats de l’Union. Quarto, le protectionnisme déguisé est interdit. La mesure de précaution ne doit pas servir de prétexte pour protéger un secteur économique du Burkina Faso contre la concurrence. La vérification de ces conditions impose, par conséquent, aux Etats membres, une notification à la Commission de l’UEMOA, en vue d’examiner le contenu d’une restriction fondée sur le principe de précaution.
Les textes de l’UEMOA présentent des défis qu’il faut néanmoins relever. D’abord, les textes sont parfois rédigés de manière laconique, en disant que les Etats « peuvent » agir ; ce qui peut laisser aux autorités une grande liberté. Ensuite, il n’existe, pas à l’échelle de l’Union, de mécanisme chargé de gérer concrètement les risques incertains. Aussi, sous l’influence des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la libre circulation des marchandises est le principe. Un Etat qui ne peut fonder une mesure sanitaire ou phytosanitaire sur des principes scientifiques s’expose à la voir retoquer[27].
L’effectivité du contrôle reste globalement insuffisante. Les saisies répétées de pesticides non homologués indiquent que les obligations communautaires ne sont pas toujours respectées sur le terrain[28]. Enfin, la place des citoyens est reconnue dans la mise en œuvre mais peu pratiquée. Certes, les textes de l’UEMOA visent principalement les Etats, les opérateurs économiques, et indirectement les particuliers en matière de régulation des substances et des activités dans le domaine de la santé et de l’environnement. Toutefois, le droit de l’UEMOA n’exclut pas l’intervention de particuliers dans la mise en œuvre du droit communautaire. La Cour de justice de l’UEMOA reconnaît ainsi que le particulier qui s’estime lésé par l’application du droit communautaire peut saisir le juge national, lequel peut, si une question d’interprétation du droit communautaire se pose, saisir la Cour de justice à titre préjudiciel[29]. Au Burkina Faso, cette démarche peut aussi s’appuyer sur le droit à un environnement sain et sur la possibilité de saisir les autorités administratives ou judiciaires sur le fondement du code de l’environnement[30]. L’article 6 fait de la promotion d’un environnement sain une question d’intérêt général et une obligation pour toutes les personnes physiques et morales. L’article 5 reconnaît le droit à un environnement sain à toute personne ; la violation de ce droit crée la possibilité de porter plainte devant les autorités compétentes afin de faire cesser les atteintes. En définitive, si les règles existent et s’imposent au Burkina Faso, leur effectivité demeure largement tributaire de la volonté des pouvoirs publics de les mettre en œuvre ainsi que de la capacité des citoyens à en exiger le respect et l’application.
Au terme de cette note, il ressort que le principe de précaution permet d’agir sans attendre la preuve du danger. L’UEMOA fait figure de pionnière dans l’organisation du principe de précaution parmi les organisations d’intégration. Ces règles s’imposent au Burkina Faso et obligent l’Etat à agir dans le sens des textes existants. Dans tous les cas, le principe de précaution ne commande pas une réponse administrative déterminée. Il impose plutôt que l’incertitude entourant les conséquences potentiellement dommageables d’une activité soit prise en considération dans la décision publique. L’autorité peut, selon les conséquences, interdire l’activité, la différer, l’autoriser sous conditions ou l’assortir de mesures de surveillance et de contrôle, comme ce fut le cas avec l’autorisation de l’Agence nationale de biosécurité pour le Projet Target Malaria[31]. Cela n’empêche pas le Burkina Faso d’imposer des règles plus strictes dans le but d’assurer la protection de la santé et de l’environnement.
Dr. Yda Alexis NAGALO,Chargé de recherche, Droit public, Centre National de la Recherche Scientifique et Technologique (CNRST)/Institut des Sciences des Sociétés (INSS).
[1] Ce document est tiré de l’article de fond suivant : Y. A. Nagalo, « Le principe de précaution et le droit communautaire en Afrique », S. M. Ouedraogo, D. Ouedraogo (Dir.), Le droit communautaire africain, d’hier à aujourd’hui, Mélanges en l’honneur de L. M. Ibriga, Ouagadougou, GBS Sarl, 2021, pp. 86-111.
[2] Burkina24, « Saisie de produits phytosanitaires périmés », Disponible : Saisie de produits phytosanitaires périmés : 11 036 cartons de pesticides retirés du marché.
[3] Tribunal de l’Union européenne, Bayer CropScience AG et Bayer AG c. Commission européenne, aff. jointes T-429/13 et T-451/13, arrêt du 17 mai 2018, para. 119 et ss., Disponible : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:62013TJ0429.
[4] Côte d’Ivoire, Communiqué du Conseil des Ministres, 18 avril 2012, Disponible : https://www.gouv.ci/uploads/publications/1334781020CCM%20du%2018__04_2012%20-VFF.pdf.
[5] Y. A. Nagalo, « Faut-il appliquer le principe de précaution ou des mesures de précaution à l’épidémie ? », https://lefaso.net/spip.php?article61087.
[6] Voir art. 76 du Traité modifié de l’UEMOA, 29 janvier 2003, Disponible : https://www.uemoa.int/traite-modifie.
[7] Art. 6, al. 1, Disponible : https://faolex.fao.org/docs/pdf/uem147575.pdf.
[8] Art. 1 et 2, Disponible : https://www.douanes.ci/sites/default/files/base_documentaire/3590.pdf.
[9] Art. 13, disponible : Règlement 03-2010 portant Schéma harmonisation activtés accréditation certification normalisation et métrologi.
[10] Art. 2, Décret n°2009-872 du 10 septembre 2009 rendant obligatoire l’application des normes pour les huiles comestibles raffinées enrichies en vitamine A et la farine de blé tendre, enrichie en fer et acide folique, Disponible : Decret 2009-872.pdf.
[11] UEMOA, Décision n°007/2010/COM/UEMOA du 4 juin 2010 invitant l’Etat du Sénégal à retirer la norme NS 03-072.
[12] UEMOA, Sénégal c. Commission de l’UEMOA, Disponible : https://www.uemoa.int/node/842.
[13] FAO/OMS, Commission du Codex Alimentarius, CXS 210-1999, normes pour les huiles végétales portant un nom spécifique, Disponible : https://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/sh-proxy/zh/?lnk=1&url=https%253A%252F%252Fworkspace.fao.org%252Fsites%252Fcodex%252FStandards%252FCXS%2B210-1999%252FCXS_210e.pdf.
[14] Art. 8 et s. du Règlement n°04/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 relatif à l’harmonisation des règles régissant l’homologation, la commercialisation et le contrôle des pesticides au sein de l’UEMOA, Disponible : https://faolex.fao.org/docs/pdf/uem147656.pdf.
[15] Ibid., Art. 9.
[16] Ibid., Art. 6.
[17] Ibid., Art. 14.
[18] Règlementation commune aux Etats membres du CILSS sur l’homologation des pesticides, 1992.
[19] Règlement C/REG.3/05/2008 du 18 mai 2008 portant harmonisation des règles régissant l’homologation des pesticides dans l’espace CEDEAO, Disponible : https://www.fao.org/faolex/results/details/fr/c/LEX-FAOC175103/.
[20] Pour le cas du Bénin, voir Décret n°2018-172 du 16 mai 2018 fixant les modalités d’application des règlements communautaires sur l’homologation des pesticides en République du Bénin, Disponible : https://faolex.fao.org/docs/pdf/ben210985.pdf.
[21] CJ-UEMOA, Avis n°001/2003 du 18 mars 2003, Demande d’avis de la Commission de l’UEMOA relative à la création d’une Cour des comptes au Mali, Disponible : https://courdejusticeuemoa.org/wp-content/uploads/2024/11/Avis-n%C2%B0001-2003-du-18-mars-2003-Demande-davis-de-la-Commission-de-lUEMOA-relative-a-la-creation-dune-Cour-des-Comptes-au-Mali.pdf.
[22] La dite loi est disponible: https://faolex.fao.org/docs/pdf/Bkf171521.pdf.
[23] Wakatsera, Interdiction d’importation de volailles du Bénin, de la Côte d’Ivoire et du Togo, Disponible : https://www.wakatsera.com/burkina-interdiction-dimportation-de-volailles-du-benin-de-la-cote-divoire-et-du-togo/.
[24] FAO, https://www.fao.org/africa/news-stories/news-detail/West-and-Central-Africa-discussed-coordination-and-synergies-to-contain-Avian-Influenza/.
[25] Faso7, Burkina Faso : Le gouvernement suspend l’importation de volailles et de la viande de volaille du Sénégal, https://faso7.com/2021/01/27/burkina-faso-le-gouvernement-suspend-limportation-de-volailles-et-de-la-viande-de-volailles-de-senegal/.
[26] Art. 79 du Traité modifié de l’UEMOA, op.cit.
[27] Voir Art. 2.2 de l’Accord SPS ; voir aussi ORD, CE, Mesures concernant les viandes et les produits carnés (hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, rapport de l’Organe d’appel.
[28] Coordination nationale de lutte contre la fraude : https://www.finances.gov.bf/forum/detail-actualites?cHash=15a1ddda2e376a8aaffbb85a89795ced&tx_news_pi1%5Baction%5D=detail&tx_news_pi1%5Bcontroller%5D=News&tx_news_pi1%5Bnews%5D=2059.
[29] Art. 12 du Protocole additionnel n°1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA.
[30] Burkina Faso, Loi n°006-2013/AN du 2 avril 2013 portant Code de l’environnement, Disponible : https://faolex.fao.org/docs/pdf/bkf124369.pdf.
[31] Décision n° 2025-000007/MESRI/SG/ANB du 11 juillet 2025 autorisant la dissémination contrôlée de moustiques mâles biaisés génétiquement modifiés sans impulsion génétique ; Décret n° 2025-924/MEEA/SG/ANEVE du 15 juillet 2025 donnant un avis favorable sur la faisabilité environnementale du projet de lâchers du moustique Ac(PMB)1.
