Ne pas appartenir à une organisation régionale ou rompre avec une organisation régionale à laquelle l’on appartenait, n’est pas une fatalité ! En effet, le retrait d’un Etat ne signifie pas nécessairement la fin de toute relation avec ses partenaires d’hier de même que le refus d’adhérer à une organisation ne saurait signifier ipso facto l’absence de toute relation avec celle-ci. Les relations que la Suisse et le Royaume-Uni entretiennent individuellement avec l’Union européenne (UE) en sont des exemples topiques. Dans des approches différentes, ces deux États ont recherché des formes de participation au marché intérieur européen sans adhérer, ou sans demeurer membre, de l’Union européenne.

Cette situation pourrait inspirer dans le contexte ouest-africain suite au retrait des États membres de l’Alliance des États du Sahel (AES) de la Communauté des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Ce retrait conduit à repenser les rapports entre les deux espaces comme en témoigne les négociations en cours. Si la rupture institutionnelle est désormais actée, elle ne fait pas disparaître la réalité séculaire de l’intégration économique, humaine et culturelle entre les États de la région. Il s’impose donc organiser juridiquement cette relation factuelle indissoluble en conciliant deux impératifs a priori opposés : d’une part, le refus d’une intégration formelle et d’autre part, la nécessité de préserver certains bénéfices de l’intégration régionale. C’est dans cette perspective que la bilatéralisation présente un intérêt particulier. La bilatéralisation renvoie au bilatéralisme par opposition au multilatéralisme, au régionalisme ou encore à l’unilatéralisme. Est bilatéral, ce qui implique deux sujets de droit international. Au-delà de ce seuil, le glissement s’opère vers le régional comme le confirme la Résolution CM/Rés. 464 (XXVI) du Conseil des ministres de l’OUA de 1976.

Le bilatéralisme peut intervenir d’abord entre Etats à travers l’exemple du Traité d’Amitié et de Coopération (TAC) entre le Burkina Faso et la Côte d’Ivoire signé en 2008. Il peut exister ensuite entre blocs c’est-à-dire entre organisations intergouvernementales, comme c’est le cas avec l’Accord de Porto instituant l’Espace Économique Européen (EEE) entre la Communauté européenne (CE) et l’Association européenne de libre échange (AELE). Mais le bilatéralisme peut se faire également de bloc à Etat, comme c’est le cas des relations Suisse-UE depuis 1992 ou encore des relations Royaume-Uni et UE depuis le Brexit. Dans le cadre des relations AES-CEDEAO, l’accord-cadre actuellement en discussion entre les experts des deux parties, indique plutôt un acheminement vers la bilatéralisation de bloc à bloc.

Dans le droit des relations extérieures des organisations régionales, la bilatéralisation se présente tantôt comme une alternative à l’adhésion (cas de la Suisse) tantôt comme un substitut à la participation d’un Etat à l’organisation régionale (cas du Royaume Uni) ou encore, tantôt comme un passage transitoire, sorte d’antichambre, vers une future probable participation à l’organisation régionale (cas de la Turquie, Ukraine, etc.). Ces modèles peuvent être ainsi classés en trois catégories : le modèle de la participation quasi-totale au marché intérieur, le modèle de la participation sélective au marché intérieur et le modèle de l’accord d’association à travers la création d’une union douanière.

L’objectif de ce billet, qui reprend le contenu d’une communication donnée à l’occasion de l’An I de l’AES, est d’examiner brièvement ces modèles avec leurs avantages et leurs limites. L’analyse entend également esquisser les contours d’un modèle de coopération possible pour les futures relations AES-CEDEAO.

1) Le modèle de participation quasi-totale au marché intérieur (EEE)

L’Espace Économique Européen (EEE) a été instituée par l’Accord de Porto de 1992 qui lie aujourd’hui les 27 États membres de l’UE et trois des États membres de l’Association européenne de libre-échange. Il étend une bonne partie du marché intérieur de l’UE aux 3 États membres de l’AELE (Norvège, Islande, Lichtenstein) à savoir le bénéfice des quatre libertés économiques dont la libre circulation des marchandises ; le droit de la concurrence et certaines politiques communes de l’UE comme celles en matière de transports, de protection des consommateurs, etc. Toutefois, d’importantes autres politiques telles que la politique agricole commune et la politique monétaire ne sont pas prises en compte. En contrepartie, il existe l’obligation pour les États membres de l’AELE d’adopter l’acquis communautaire et de contribuer, dans une certaine mesure, au budget européen. Sur le plan institutionnel, l’Accord de Porto prévoit des organes communs comme le Comité mixte de l’EEE et des organes spécifiques comme l’Autorité de surveillance de l’AELE et la Commission européenne. Les différends liés à l’interprétation et à l’application de l’Accord relèvent de la compétence du Comité mixte et peuvent être transférés au besoin, à la Cour de Justice de l’UE.

Nonobstant les avantages qu’on lui reconnaît, l’Accord EEE présente un certain nombre d’inconvénients. Il s’agit d’abord de l’absence de pouvoir de codécision dans la mesure où les États partenaires de l’UE ne jouissent que d’un simple droit de consultation sur les projets d’actes législatifs européens. Aussi, la faculté reconnue à la CJUE de trancher les blocages surgissant devant le Comité pose un véritable problème de neutralité. Pour les États membres de l’AES, ce modèle présente beaucoup d’intérêt notamment en termes de préservation des libertés économiques et des droits de citoyens de part et d’autre des deux communautés. Toutefois, la reprise systématique de l’acquis communautaire et l’absence de codécision dans la production normative pourraient s’avérer difficiles à faire accepter à des États se disant très attachés à l’affirmation et à la défense de leur souveraineté.

2) Le modèle de la participation sélective au marché intérieur (CH/RU)

La Confédération helvétique est liée à l’UE par un accord de libre-échange datant de 1972 et par un réseau d’accords bilatéraux : bilatéraux I (1999), bilatéraux II (2004), bilatéraux III (2024). Ce réseau d’accords institue un système de « cherry picking » permettant à chaque partie prenante, de ne retenir que ce qui est bon pour elle. Parmi ces accords, il y a l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) qui instaure deux soupapes de sécurité pour les parties : la clause de sauvegarde prévue à l’article 10 et la clause guillotine instituée à l’article 25. La première est un mécanisme d’urgence permettant aux parties de limiter temporairement l’immigration en cas de graves difficultés économiques et sociales tandis que la seconde interdit de dénoncer de manière isolée l’un des accords appartenant à un même paquet (système de take it all). Sur le plan institutionnel, il existe des comités mixtes pour chaque accord et une compétence marginale de la CJUE en matière d’interprétation. Le modèle CH-UE présente cependant l’inconvénient d’un accès limité au marché de l’UE dans la mesure où cet accès ne concerne que les domaines tombant dans le champ de la bilatéralisation. Ce modèle peut également paraître moins attrayant compte tenu de sa lourdeur et de sa complexité tenant à l’absence d’un cadre institutionnel général. Ces limites souvent décriées semblent avoir été prises en compte par l’Accord de commerce et de partenariat conclu entre l’UE et le Royaume Uni le 24 décembre 2020 suite au Brexit.

L’Accord UE-RU institue une zone de libre-échange entre les parties, garantissant ainsi la libre circulation des marchandises à travers l’interdiction des droits de douane.  Les autres libertés économiques sont aussi substantiellement reprises à l’exception de la libre circulation des personnes. Cela se comprend compte tenu de la campagneanti-migratoire ayant prévalu lors du Brexit. Sur le plan institutionnel, l’article 7 de l’Accord crée un Conseil de partenariat qui est un organe paritaire chargé exclusivement de faire respecter l’Accord. La Cour de Justice de l’UE, décriée pour ces diktats, n’occupe aucune place dans la gouvernance instituée par l’Accord. Les décisions sont quant à elles prises d’un commun accord conformément à l’article 10 de l’Accord et en cohérence avec la souveraineté inaltérable du Parlement de Westminster. Il n’est pas superflu de préciser que depuis le 19 mai 2025, les parties ont approuvé un partenariat en matière de sécurité et de défense.

Pour les États membres de l’AES, ce modèle de relation bilatérale est intéressant à plusieurs égards. D’abord, il permet une participation à la carte des différents acteurs tout en préservant l’essentiel des libertés économiques. La souveraineté des parties prenantes s’en trouve également préservée à travers la neutralité de l’organe de règlement et le mode de prise décision. Toutefois, l’exclusion de la libre circulation des personnes, dans le modèle britannique notamment, présenterait de nombreux inconvénients pour la préservation des droits des citoyens aussi bien de l’AES que de la CEDEAO.

3) Le modèle de l’Accord d’association (UD Turquie-UE)

L’Accord d’association entre l’UE et la Turquie est souvent présenté comme un pis-aller ou un lot de consolation pour ce pays désireux d’adhérer à l’UE depuis 1987. Il institue une véritable union douanière qui oblige la Turquie à appliquer le Tarif extérieur commun de l’UE, ce qui entraine une perte de la maîtrise de sa politique commerciale. La gouvernance institutionnelle de l’Accord est assurée par le Conseil d’association (art. 23) qui est un organe paritaire au sein duquel les décisions sont prises à l’unanimité. Cet organe assure par ailleurs le règlement des différends ou les défère devant la CJUE dans les conditions prévues à l’article 25 de l’Accord.

4) Essai de modélisation d’un futur accord AES- CEDEAO

Comment les différents modèles passés en revue pourraient inspirer la modélisation des futures relations entre l’AES et la CEDEAO ? D’abord, il faut rappeler qu’en vue de financer les projets de la Confédération-AES, les États membres ont institué un prélèvement confédéral de 0,50% sur les produits hors zone. Avec l’application de ce prélèvement aux États membres de la CEDEAO non membres de l’UEMOA, la perspective de la création d’une zone de libre-échange (ZLE) entre les deux parties semble s’éloigner. L’on pourrait alors s’acheminer vers la création d’une zone de préférence tarifaire (ZPT) qui préserverait néanmoins les libertés économiques dont notamment la libre circulation des personnes, chère aux deux parties. Dans cette configuration des relations économiques AES-CEDEAO, certains produits (bétail, produits maraîchers, produits énergétiques, ciment, etc.) dont dépendent réciproquement les parties, pourraient faire, exceptionnellement, l’objet d’une libéralisation totale.

Ensuite, en matière de paix et de sécurité, il serait important que le futur accord aménage une coopération opérationnelle entre les parties en mettant en cohérence l’architecture de défense commune prévue par la Charte du Liptako Gourma et la politique de paix et de sécurité de la CEDEAO instituée par le Protocole de 1999. Cela permettra d’assurer une continuité géographique opérationnelle dans les actions de la Force unifiée de l’AES (FU-AES) et de la Force en attente de la CEDEAO. Par ailleurs, le maintien du bénéfice de certains projets et programmes CEDEAO, notamment en matière énergétique, devrait être négocié au profit des États membres de l’AES compte tenu de la forte dépendance de ces derniers dans ce domaine. Les modalités d’une contrepartie financière ne pourront pas être alors éludées. Enfin, la gouvernance institutionnelle du futur accord pourrait reposer sur un comité mixte paritaire avec un pouvoir de codécision qui préserve la souveraineté, véritable point de friction entre les acteurs en présence.

Pr Relwendé Louis Martial Zongo, Directeur exécutif du CERA.