L’émergence sur l’échiquier africain de bien d’organisations d’intégration sous régionales dans un mouvement d’unification s’est accompagnée de la consécration d’un « droit administratif communautaire »[1]. A cet effet, nul n’est censé ignoré que l’UEMOA, tout comme la CEDEAO ont créé une administration communautaire pour l’atteinte des objectifs fixés. Cette administration communautaire est animée par un personnel chargé d’accomplir les tâches pour le fonctionnement des organes et institutions. Constitué de l’ensemble des agents travaillant dans ces organisations, ce personnel fonde ce qu’on appréhende sous le vocable fonction publique communautaire. Elle suppose donc une indépendance des agents communautaires vis-à-vis des Etats membres[2].
L’agent communautaire occupe, à ce propos, une position singulière. Il est soumis à un statut propre, exerce ses fonctions au service d’intérêts qui dépassent ceux des États membres et se trouve, de ce fait, largement soustrait aux juridictions nationales[3]. Sauf que, dans l’exécution de leur mission, il survient que les agents soient en conflit avec ces organisations. Dès lors, ce différend entre l’administration communautaire et ses agents peut soulever la question de la protection des agents dans le contentieux communautaire ouest africain.
La protection désigne ici l’ensemble des mécanismes juridiques dégagés par le droit communautaire ouest africain pour la garantie des intérêts de l’agent. Elle peut s’entendre de la protection juridictionnelle. Les agents sont les personnes employées par les institutions, organes et institutions spécialisées d’une organisation d’intégration, qu’ils soient fonctionnaires ou agents contractuels, par opposition aux agents locaux régis par le droit national, que certains textes excluent expressément de la compétence du juge communautaire[4]. En d’autres termes, l’agent est toute personne liée à une organisation d’intégration par un statut ou un contrat. Le vocable contentieux communautaire est l’ensemble des litiges portés devant les juridictions des organisations d’intégration, opposant deux ou plusieurs parties et tranché en application du droit communautaire[5]. La notion de juridiction communautaire devrait être considérée comme les institutions juridictionnelles instituées par les traités. Il s’agit donc des juges de la Cour de justice de la CEDEAO et de l’UEMOA, excluant ainsi les juges nationaux de ce type de contentieux. Est ouest-africain, enfin, le contentieux de l’Union économique et monétaire ouest-africaine, qui compte huit États, et celui de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest, qui est passée de quinze à douze États depuis que le Burkina Faso, le Mali et le Niger ont cessé d’en être membres le 29 janvier 2025[6].
L’actualité du sujet est patente. La Cour de l’UEMOA a consacré sa rentrée judiciaire 2025-2026 à ses « grands arrêts », dont une partie porte sur la fonction publique communautaire[7]. À la CEDEAO, la Cour a rendu l’arrêt Cham en 2024 puis, en 2026, des décisions sur des agents de la Commission[8], tandis que le retrait du Mali, du Burkina Faso et du Niger, effectif le 29 janvier 2025, a placé la situation des agents ressortissants de ces États devant la Cour préoccupante.
La réflexion se bornera au contentieux opposant les organisations à leurs personnels, à l’exclusion du contentieux des droits de l’homme ouvert aux citoyens devant la Cour de la CEDEAO et du contentieux des agents publics nationaux. Elle porte sur l’UEMOA et la CEDEAO, avec un regard comparatif sur la CEMAC et l’Union européenne.
L’analyse présente un intérêt à double niveau. Son intérêt est théorique, car elle éclaire la maturité d’un juge communautaire dans un contentieux de type administratif, où l’organisation est à la fois employeur et justiciable, dans la perspective de l’« union de droit »[9]. Il est également pratique, car les agents relevant d’un ordre juridique propre n’ont, pour l’essentiel, que le juge communautaire comme garant de leurs droits.
Dès lors, il n’est pas mal venu de formuler la question suivante : le contentieux communautaire ouest-africain assure-t-il aux agents communautaire une protection juridictionnelle suffisante ?
L’intérêt d’une telle interrogation se trouve justifié par le développement du contentieux de la fonction publique communautaire, qui participe à la densification de la judiciarisation du droit communautaire de manière globale. L’objectif est de faire le constat de l’emprise de l’office du juge communautaire dans sa politique jurisprudentielle de protection des agents communautaires.
De ce fait, il apparaît que la protection juridictionnelle des agents est affirmée (I), mais que son effectivité demeure limitée en pratique (II).
I- Une protection juridictionnelle affirmée
La protection des agents repose sur l’existence d’un juge qui leur est ouvert et qui exerce un contrôle effectif. Nous verrons ainsi que les Cours de l’UEMOA et de la CEDEAO se sont reconnues compétentes pour connaître des litiges du personnel, en retenant une conception extensive de leur compétence (A), avant de montrer qu’elles contrôlent la régularité des mesures prises à l’encontre des agents (B).
A- Un juge à la compétence extensive
À l’UEMOA, la compétence résulte de l’article 16 du Protocole additionnel n°1, de l’article 27 de l’acte additionnel n°10/96 portant statut de la Cour de justice de l’UEMOA, de l’article 15.4 du règlement de procédures de la Cour et, depuis 2010, des articles 134 et suivants et 140 du statut du personnel de l’UEMOA. La Cour a interprété ces textes de façon extensive. Elle a jugé que la BCEAO et la BOAD, institutions spécialisées, sont des organes de l’Union, de sorte que leurs agents relèvent de son contrôle[10]. L’originalité de l’UEMOA tient à cette qualification d’organes donnée aux institutions spécialisées, qui étend la protection aux agents de la BCEAO et de la BOAD. Elle s’est aussi déclarée compétente pour les agents de la BRVM et pour des agents admis à la retraite, les textes visant les agents sans distinguer selon qu’ils sont en activité ou non[11].
La CEDEAO suit la même voie. L’article 9, paragraphe 1, f) du Protocole de la Cour, tel que modifié en 2005, la rend compétente pour les litiges entre la Communauté et ses agents, et l’article 10, e) ouvre son prétoire au personnel de toute institution communautaire, sous réserve de l’épuisement des voies de recours internes. De sorte, on en déduit une consécration exclusive du juge communautaire pour connaitre de ce contentieux. Néanmoins, cette exclusivité n’est pas propre à l’espace ouest africain. La CEMAC la formule nettement à son article 23 de la convention régissant la Cour de justice de la CEMAC[12]. L’Union européenne offre cependant, le modèle le plus abouti. L’article 270 du TFUE confie à la Cour de justice la compétence pour tout litige entre l’Union et ses agents, dans les limites du statut des fonctionnaires. Précisons qu’un Tribunal de la fonction publique, créé en 2004, a longtemps spécialisé ce contentieux avant d’être supprimé en 2016, sa compétence étant transférée au Tribunal de l’Union[13]. L’identification de la compétence du juge communautaire se prolonge par le contrôle de légalité effectif protecteur exercé par ce juge.
B- Un contrôle de légalité protecteur
Le juge ne se borne pas à se reconnaître compétent. Cette compétence s’accompagne d’un contrôle réel. Il contrôle la légalité des décisions prises à l’égard des agents. Dès 1998, dans l’affaire Serge Laubhouet, la Cour a relevé que le litige entre l’Union et ses agents est de nature mixte, pouvant prendre la forme d’une action en annulation ou en responsabilité, et elle a déclaré l’UEMOA responsable du préjudice d’un agent non admis comme fonctionnaire à l’issue de sa période probatoire, en lui allouant sept millions de francs CFA[14]. Dans l’affaire Haoua Touré, elle a jugé abusif le licenciement d’une fonctionnaire et condamné la Commission à réparer[15].
La Cour de la CEDEAO exerce un contrôle comparable, axé sur la procédure disciplinaire. Dans l’affaire Momodu Khalifa Cham[16], elle a jugé que, demander à un agent de répondre sur le champ à des charges, sans préavis ni temps pour préparer sa défense, viole les garanties de l’article 69 du Règlement révisé du personnel de la CEDEAO, et que la cessation du salaire après l’exercice du recours viole l’article 73(b). Dans son arrêt Ndiaye, Usman et Barry, du 30 janvier 2026, la Cour met en avant la notification écrite des charges, un comité disciplinaire indépendant, la motivation de la décision et la proportionnalité de la sanction[17]. À la CEMAC, la Cour a annulé, dans l’affaire John Wilfried Mokamanede, une décision du Conseil des ministres excluant un fonctionnaire, pour incompétence de cet organe[18]. Dans les trois espaces, le juge sanctionne ainsi l’incompétence de l’auteur de l’acte et le non-respect des procédures. Cette protection n’est toutefois pas sans limites.
II- Une protection juridictionnelle limitée
Cette protection n’est pourtant pas sans failles. Elle se heurte à des conditions et bornes que le juge lui-même rappelle. L’accès au prétoire est en effet subordonné à un formalisme procédural exigeant (A), et l’office du juge reste restreint lorsqu’il s’agit de réparer l’atteinte subie par l’agent (B).
A- Un accès conditionné par un formalisme exigeant
La saisine du juge suppose des formalités préalables. À l’UEMOA, la Cour a jugé dès 1998 que le recours d’un fonctionnaire n’est valable que si le Comité consultatif paritaire a été préalablement saisi[19], et elle a fait du recours administratif préalable une formalité d’ordre public. Les délais sont un autre écueil. Faute de délai fixé par le statut de la BCEAO, la Cour a recouru à la notion de délai raisonnable, jugeant recevable une action introduite moins de trois mois après le rejet du recours gracieux, mais irrecevables des actions introduites dix ans après les licenciements[20]. L’agent contractuel Bayon BAKO s’est de même heurté à la forclusion[21], et la Cour décline sa compétence lorsqu’une clause statutaire désigne le juge national, comme dans l’affaire KABORE Charles contre la CRRAE-UMOA[22]. La conséquence de la saisine tardive est le non examen du bien-fondé du grief. Ces délais de forclusions oscillent entre les organisations.
Une autre formalité tient au filtre des recours internes. Dans la CEDEAO, l’article 10, e) du Protocole subordonne la recevabilité à l’épuisement des voies de recours internes prévues par le statut, notamment l’appel devant le Conseil des ministres ouvert par l’article 73 du statut révisé du personnel. Faute d’y avoir recouru, le sieur Jonas ADUNKPE a vu sa requête déclarée irrecevable le 28 février 2025[23] par la Cour. Dans l’UEMOA, le recours devant le Comité consultatif paritaire précède de même la saisine de la Cour[24]. La CEMAC est plus exigeante encore. Le statut des fonctionnaires de la CEMAC du 11 décembre 2009 impose deux réclamations successives, devant le comité consultatif de discipline puis devant l’autorité compétente, que la Cour tient pour d’ordre public[25]. Aussi, pour certains agents, la voie communautaire paraît-elle fermée. C’est le cas des agents non titularisés qui se heurtent à des statuts qui restreignent leurs recours. L’affaire Elie SANDWIDI l’illustre aisément. En l’espèce, un auditeur de la Cour de justice de l’UEMOA, dont la non-titularisation avait mis fin aux fonctions, s’est vu opposer qu’un fonctionnaire non titularisé ne dispose d’aucun recours contre les sanctions[26]. Au-delà de ce formalisme exigeant, le mécanisme de réparation se présente comme un outil défaillant.
B- Un office du juge restreint en matière de réparation
Le juge borne lui-même la protection. La Cour de l’UEMOA refuse, en cas d’annulation d’un licenciement, d’enjoindre la réintégration, au nom de la séparation des pouvoirs. Dans l’arrêt Abdourahmane SACKO, elle a estimé que ni les statuts ni son règlement de procédures ne l’y autorisaient[27]. Son contrôle de l’appréciation portée sur la manière de servir de l’agent reste restreint[28], et la faute de l’agent peut priver d’effet sa demande d’indemnisation, selon l’adage nemo auditur[29]. À la CEDEAO, la Cour a écarté dans l’affaire Khalifa CHAM la réintégration et les injonctions, tout en allouant des indemnités. Le sommaire de l’arrêt mentionne cependant, parmi les remèdes, la réintégration ou un salaire en tenant lieu, ce qui invite à suivre l’évolution de la Cour. Les Cours se bornent donc à énoncer que l’organe dont émane l’acte annulé doit prendre les dispositions que commande l’exécution de l’arrêt[30]. En ce sens, la réintégration d’un agent illégalement évincé dépend alors de la bonne foi de l’institution.
A cela s’ajoute l’absence d’une véritable voie de recours. En effet, le juge du personnel statue le plus souvent sans véritable double degré. La CEMAC le qualifie expressément de juge de premier et dernier ressort[31] et, à notre connaissance, les textes de l’UEMOA et de la CEDEAO n’organisent pas de voie d’appel propre à ce contentieux. L’Union européenne a au contraire institué un premier degré spécialisé, désormais assuré par le Tribunal, dont les décisions peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de justice limité aux questions de droit[32]. Une solution qui peut inspirer les Cours de justice de la CEDEAO et de l’UEMOA en instituant une formation spécialisée dans le contentieux du personnel. Cette solution est logique d’autant plus que le contentieux de la fonction publique communautaire occupe une place importance dans son contentieux.
CONCLUSION
En définitive, la protection des agents dans le contentieux communautaire ouest-africain est non seulement manifeste, mais aussi restreinte. Elle est affirmée parce que l’UEMOA et la CEDEAO désignent un juge compétent pour trancher un tel différend. Et l’effectivité de son contrôle de légalité est gage d’une protection avérée des agents communautaires. Le juge communautaire contribuer ainsi à pacifier les relations entre les agents et l’administration communautaire. Nonobstant ce postulat, la protection des agents communautaire connaît une limite. Cette limite se traduit par un accès conditionné au juge ainsi que par la faiblesse des garanties d’exécution des décisions. Ces insuffisances ne permettent pas au juge communautaire de se présenter en rempart solide dans la protection des agents communautaires.
Il appartient aux organisations ouest-africaines de s’inspirer de ces acquis comparés, sans les transposer mécaniquement, pour que la « communauté de droit » qu’elles revendiquent profite aussi à ceux qui la servent. En exemple de l’Union européenne qui a poussé la spécialisation jusqu’à dédier une juridiction spéciale au dit contentieux. À l’heure où la recomposition de l’espace ouest-africain redessine les appartenances, la question de savoir quel juge protégera demain les agents ressortissants des États sortants demeure ouverte.
Par BAMOGO Abdoulaye, Titulaire d’un Master à l’Université Thomas SANKARA.
[1] Jean Mermoz BIKORO, « Le contentieux de la fonction publique communautaire dans l’espace CEMAC », Revue de l’ERSUMA, 2021/1, n°15, p. 348.
[2] Article 7 du Règlement n°07/2010/CM/UEMOA portant statut du personnel de l’UEMOA.
[3] Voir Règlement n°07/2010/CM/UEMOA portant statut du personnel de l’UEMOA.
[4] Article 4 al. 6 du Règlement n°07/2010/CM/UEMOA portant statut du personnel de l’UEMOA.
[5] Maurice Christian BERGERES, Contentieux communautaire, 3e ed., Paris, PUF, coll. Droit fondamental, 1998, p. 11.
[6] Traité révisé de la CEDEAO du 24 juillet 1993, art. 91. La Conférence des chefs d’État a acté que les trois pays cessaient d’être membres le 29 janvier 2025, une période transitoire courant jusqu’au 29 juillet 2025.
[7] GAYAKOYE Sabi Aboudourahamane Cour de justice de l’UEMOA, Rapport de la rentrée judiciaire 2025-2026, « Les grands arrêts de la Cour de justice de l’UEMOA », pp. 24-26.
[8] CJ-CEDEAO, ECW/CCJ/JUD/27/24, 10 juillet 2024, Momodu Khalifa CHAM c/ Commission de la CEDEAO et le Président de la Commission ; ECW/CCJ/JUD/10/26, 24 mars 2026, Dji Marcel DEGNY c/ Commission de la CEDEAO.
[9] Relwendé Louis Martial ZONGO, L’union de droit au sein de l’UEMOA. Étude à la lumière du droit de l’Union européenne, Paris, L’Harmattan, 2020, 684 p.
[10] CJUEMOA, 30 octobre 2011, avis n°01/2011, Demande d’avis de la BOAD relative à son éligibilité au système judiciaire de la Cour de justice de l’UEMOA.
[11] CJUEMOA, 02 juillet 2003, TASSEMBEDO T. Ludovic c. BRVM.
[12] Article 23 de la convention régissant la Cour de justice communautaire de la CEMAC ; voir également l’article 119 du statut des fonctionnaires de la communauté CEMAC.
[13] Article 270 TFUE.
[14] CJUEMOA, Arrêt n°01/98 du 29 mai 1998, Serge LAUBHOUET c/ Commission de l’UEMOA.
[15] CJUEMOA, 25 juin 2003, Haoua TOURE c/ Commission de l’UEMOA.
[16] CJ-CEDEAO, 10 juillet 2024, Cham c/ Commission de la CEDEAO, prec.
[17] CJ-CEDEAO, ECW/CCJ/JUD/04/26, 3O janvier 2026, Babacar NDIAYE, Modibo Z. USMAN et Alhaji BARRY c/ Commission de la CEDEAO.
[18] CJ-CEMAC, arrêt n°003/CJ/CEMAC/CJ/08 du 20 novembre 2008.
[19] CJUEMOA, arrêt n°02/98 du 29 mai 1998, SACKO Abdourahmane c/ La Commission de l’UEMOA.
[20] CJUEMOA, arrêt n°01/2024 du 17 janvier 2024, KEUTY Nicoue Emmanuel et alii. c/ La BCEAO.
[21] CJUEMOA, 18 février 2004, Bayon BAKO c./ La Commission de L’UEMOA.
[22] CJUEMOA, arrêt n°001/2018 du 14 mars 2018, KABORE W. Charles c./ La Caisse de Retraite par Répartition avec Epargne de l’Union Economique Monétaire Ouest Africaine (CRRAE-UEMOA).
[23] CJCEDEAO, affaire Jonas ADUNKPE, préc. ; (art. 10, e) du protocole et art. 73 du statut révisé du personnel de la CEDEAO.
[24] CJUEMOA, arrêt n°003/2018 du 13 juin 2018, Charles Gbêtossessi NOUATIN c./ La Commission de l’UEMOA.
[25] Article 115 à 119 du Règlement n° 03/09-UEAC-007-CM-20 du 11 décembre 2009 portant statut des fonctionnaires de la CEMAC.
[26] CJUEMOA, arrêt n°001/2020, 12 février 2020, Monsieur Elie SANDWIDI c. La Commission de l’UEMOA.
[27] CJUEMOA, Arrêt n°02/98 du 29 mai 1998, SACKO Abdourahmane c/ La Commission de l’UEMOA.
[28] CJUEMOA, 18 décembre 2002, AGOKLA Kossi Mawuli c/ Commission de l’UEMOA.
[29] CJUEMOA, Arrêt n°01/2000 du 26 janvier 2000, DIENG Ababacar c/ Commission de l’UEMOA.
[30] Article 10 du Protocole additionnel n°1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA.
[31] Article 120 de la Convention régissant la Cour de justice de la CEMAC.
[32] Art. 256 TFUE.
